שיטות ממשל

כאשר מדברים על "סוגי משטרים", או על "שיטות ממשל", הכוונה היא בעצם לטיב היחסים ומאזן הכוחות ההדדי בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. מרבית מדינות העולם נחלקות לשני סוגי משטרים: פרלמנטרי ונשיאותי. בין שני סוגים "טהורים" אלה ישנם מספר סוגי כלאיים של משטרים. כיצד ניתן להבחין בין משטר פרלמנטרי למשטר נשיאותי?
כדי להבחין בין משטרים פרלמנטריים למשטרים נשיאותיים עלינו לענות על שלוש שאלות:

1. האם הרשות המבצעת (הממשלה) תלויה ברשות המחוקקת (הפרלמנט)?
במשטר פרלמנטרי ראש הרשות המבצעת (אשר בדרך כלל נקרא ראש ממשלה) והממשלה שלו תלויים באמון הפרלמנט ויכולים להיות מודחים על-ידי הצבעה של אי אמון. במשטר נשיאותי, לעומת זאת, נבחר ראש הרשות המבצעת (נשיא) לתקופת כהונה קבועה, ואינו יכול להיות מודח על-ידי הפרלמנט, אלא במקרים חריגים ביותר.

2. מי בוחר את ראש הרשות המבצעת?
במשטרים נשיאותיים נבחר הנשיא בבחירות ישירות על-ידי כלל האזרחים (או באמצעות קולג' אלקטורלי המבוסס על העדפות הבוחרים – כמו בארצות הברית) בעוד שבמשטרים פרלמנטריים נבחרים ראשי הממשלה על-ידי הפרלמנט. יש מקרים בהם ראשי ממשלות אף לא נבחרים באופן אישי, אלא מתמנים לראשי ממשלות מכוח היותם ראשי מפלגת הרוב או אלה העומדים בראשות קואליציה שזכתה לאמון הפרלמנט.

3. האם חברי הממשלה נושאים באחריות משותפת?
במשטרים פרלמנטריים, נושאים חברי הממשלה (השרים) באחריות משותפת כלפי הפרלמנט. על אף שבעשורים האחרונים ניכרת התחזקות במעמד ראשי ממשלות כלפי השרים, החלטות חשובות עדיין מתקבלות בפורום של הממשלה. במשטרים נשיאותיים, לעומת זאת, הנשיא והוא לבדו נושא באחריות: הוא עשוי להאזין לעצותיהם של השרים, אך הוא מקבל את ההחלטות לבדו.

כאמור, מרבית המדינות בעולם הן בעלות משטר פרלמנטרי או נשיאותי. החלוקה היא במידה רבה היסטורית-תרבותית. מרבית מדינות אירופה ומדינות בעלות מסורת שלטונית אנגלו-סכסית הינן בעלות משטר פרלמנטרי. בנוסף, מונרכיות  יהיו כמעט תמיד בעלות משטר פרלמנטרי, מסיבות שיורחבו להלן. לעומת זאת, מרבית הרפובליקות מחוץ לאירופה הינן בעלות משטר נשיאותי. ביניהן - כל מדינות אמריקה (למעט קנדה, בליז וחלק ממדינות הקריביים הקטנות), מרבית מדינות אפריקה, דרום קוריאה, הפיליפינים, אינדונזיה, אירן והרפובליקות המרכז-אסייתיות.

כפי שהוזכר, במשטרים פרלמנטריים ראש הממשלה עומד בראש הרשות המבצעת, הוא הדמות הפוליטית המרכזית ובעלת העצמה, אך הוא אינו נושא בתואר "ראש המדינה" (Head of State). בתואר זה נושא מונרך (מלך, קיסר, דוכס, סולטאן) או נשיא. מבין הנשיאים יש הנבחרים באופן עקיף ויש הנבחרים בבחירות ישירות על-ידי האזרחים. באופן כללי ניתן לומר כי נשיאים הנבחרים בבחירות ישירות זוכים לסמכויות רחבות יותר. לכן הייתה בעבר נטייה לתייג את המדינות הפרלמנטריות עם נשיאים הנבחרים ישירות כנשיאותיות למחצה. כיום, עם זאת, שיוך זה פחות מקובל, בייחוד לאור העובדה שחל במהלך הזמן כרסום בסמכויותיהם.

• מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שבראשן עומד מונרך: אוסטרליה, בלגיה, בריטניה, דנמרק, הולנד, יפאן, מלזיה, נורווגיה, ניו-זילנד, נפאל, ספרד, קמבודיה, קנדה, שוודיה ותאילנד.
• מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שבראשן עומד נשיא שאינו נבחר בבחירות ישירות: איטליה, אסטוניה, אתיופיה, גרמניה, הודו, הונגריה, טורקיה, יוון, ישראל, לטביה וצ'כיה.
• מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שבראשן עומד נשיא שנבחר בבחירות ישירות: אוסטריה, אירלנד, בולגריה, ליטא, סלובניה, סלובקיה, פולין, פורטוגל ופינלנד.

משטר נשיאותי-למחצה (Semi-Presidentialism)
משטר נשיאותי-למחצה הוא משטר המערב אלמנטים פרלמנטריים עם נשיאותיים. במשטרים מסוג זה ראשות הרשות המבצעת מתחלקת בין נשיא – הנבחר ישירות על-ידי האזרחים לתקופת כהונה קבועה ולא אחראי בפני הפרלמנט – ובין ראש ממשלה אשר חייב להיתמך על-ידי רוב פרלמנטרי. מארג היחסים בין הרשות המחוקקת למבצעת בסוג משטר זה תלוי בזהות הפוליטית של שני האישים המאיישים את המשרות. אם הנשיא וראש הממשלה משתייכים לאותה מפלגה מתקיים למעשה משטר נשיאותי, שכן הנשיא ממנה בפועל את ראש הממשלה ואת השרים. ראש הממשלה פועל במקרה כזה רק כשלוחו של הנשיא בזירה הפרלמנטרית. בעיתות כאלה של "ממשלה מאוחדת" הנשיא נהנה ואוחז בפועל בכל הסמכויות הביצועיות, ושולט בפרלמנט באמצעות ראש הממשלה. אולם אם הנשיא וראש הממשלה הם יריבים – כלומר בעיתות של "ממשלה מפולגת" – מתקיים באמת משטר מעורב: הנשיא אוחז רק בסמכויות הנתונות לו על-פי החוקה ואילו ראש הממשלה אוחז בעוצמה לא מבוטלת. הנשיא אמנם ממנה את ראש הממשלה, אך יכול למנות לתפקיד רק מועמד שמאחוריו עומד רוב פרלמנטרי.

הדוגמא הידועה ביותר למשטר מוג זה היא צרפת (מאז 1958). במרבית הזמן התקיימה "ממשלה מאוחדת" ועל-כן התקיים בפועל משטר בעל מאפיינים נשיאותיים. אולם בשלוש תקופות (1988-1986, 1995-1993 ו-2002-1997) פעלה "ממשלה מפולגת", מצב שהצרפתים מכנים "מגורים משותפים" (cohabitation). בפעם הראשונה נאלץ הנשיא פרנסואה מיטראן למנות את ז'ק שיראק השמרן לראשות הממשלה בעקבות ניצחון השמרנים בבחירות לפרלמנט ב-1986.  במהלך השנתיים העוקבות התרכז מיטראן בסמכויות שהוקצו לו על-פי החוקה (בעיקר מדיניות חוץ) והותיר את הזירה הפנימית לשיראק. תקופה זו באה לקיצה ב-1988 כאשר מיטראן זכה בתקופת כהונה נוספת ופיזר את הפרלמנט. בבחירות הפעם ניצח השמאל. המקרה השני של "מגורים משותפים" נוצר ב-1993, כאשר מיטראן נאלץ פעם נוספת  למנות ראש ממשלה שמרן (באלדור) בעקבות ניצחון הימין בבחירות לפרלמנט. תקופה זו נמשכה שנתיים, עד לניצחון שיראק בבחירות הנשיאותיות של 1995. בפעם השלישית נאלץ שיראק למנות לראשות הממשלה את ליונל ז'וספין הסוציאליסט. בתקופה זו שנמשכה קרוב לחמש שנים שיראק היה משותק במובנים רבים. רפורמות שהוא התנגד אליהן הועברו ביוזמת ז'וספין ללא יכולת התנגדות מצד הנשיא.

משטרים נשיאותיים-למחצה קיימים "על הנייר" בעוד מספר מדינות: רוסיה, אוקראינה, רומניה, מצרים, סרי לנקה, אלג'יריה ומונוגוליה. אלא שבפועל הנשיא במדינות אלה הוא דומיננטי מאד והרוב הפרלמנטרי סר למרותו ואינו מסוגל מבחינה פוליטית להתנגד לראש ממשלה שמינה הנשיא.

הפולמוס אודות שיטת הממשל העדיפה הוא עתיק וממושך. ניתן למנות מספר יתרונות משמעותיים לכל דגם של משטר. 

בין היתרונות שיש למשטרים נשיאותיים -
• תרגום ישיר ושקוף של רצון הבוחר: נשיאים נבחרים באופן ישיר על-ידי הציבור ועל-כן מבטאים בצורה דמוקרטית יותר את העדפות הרוב. ראשי ממשלות, לעומת זאת, נבחרים באופן עקיף על-ידי חברי פרלמנט וייתכנו מצבים פוליטיים בהם מכהן ראש ממשלה שלא נתמך על-ידי מרבית הציבור. נשיאים, הנהנים ממנדט ישיר, עשויים לפיכך לזכות ללגיטימציה גבוהה יותר בהשוואה לראשי ממשלות.
• יציבות ומשילות: העובדה שהנשיאים נבחרים לתקופת כהונה קבועה ואינם יכולים להיות מודחים על-ידי הפרלמנט, מקנה למערכת הפוליטית יציבות רבה. לנשיאים יש יותר פנאי לעסוק בהנהגת המדינה, היות ומעמדם אינו נמצא באיום מתמיד מצד המחוקק. במשטר נשיאותי ראש הרשות המבצעת – הנשיא –ממנה בוחר את "הנבחרת" שלו (חברי הקבינט) כשהוא משוחרר כמעט כליל מאילוצים תוך-מפלגתיים ומאילוצים קואליציוניים. יציבות זו עשוייה להיות מתורגמת גם ליכולת משילות טובה יותר.
• הפרדת רשויות אפקטיבית: בגלל שהנשיא והרשות המבצעת אינם יוצאים מהפרלמנט אלא נפרדים ממנו לגמרי, מתאפשרת ביקורת הדדית אפקטיבית יותר בין הרשויות.

בין החסרונות שיש למשטרים נשיאותיים –

• חוסר יכולת להעביר נשיא שהתברר כי אינו מתאים מתפקידו: ייתכן כי נשיא שנבחר על-ידי רוב הציבור מתגלה בדיעבד כחסר כישורים הולמים. במקרים כאלה, קיים קושי רב להחליפו היות והוא נבחר לתקופת כהונה קבועה ואינו זקוק לאמון הפרלמנט. במשטר פרלמנטרי קיימת יותר גמישות ביחס לראש הרשות המבצעת וניתן להחליף ראש ממשלה באמצע כהונתו וללא הכרח בבחירות כלליות.
• הקצנה של התחרות הפוליטית: מכיוון שבחירות לנשיאות הן משחק סכום אפס, הן יוצרות מצב של מנצחים לעומת מפסידים. המפסידים מודרים מכוח ביצועי למשך כל תקופת כהונת הנשיא הנבחר. בתנאים אלה התחרות הפוליטית מקוטבת הרבה יותר בהשוואה לבחירות פרלמנטריות המעודדות לעיתים קרובות תיאום ושיתוף פעולה בין המפלגות השונות.
• סכנה להתנגשות בין רשויות: מדעני מדינה רבים טוענים שמשט נשיאותי טומן בחובו סכנה פוטנציאלית של התנגשות בין רשויות. התנגשות כזו עלולה לגרום לשיתוק המערכת ולקשיי משילות חמורים. חמור מזאת, הניסיון ההיסטורי מלמד שבמצבים בהם נשיא מכהן עומד מול רוב פרלמנטרי עוין, קיימת סכנה של גלישה לפרקטיקות לא-דמוקרטיות (שלטון צבאי או נשיא המפזר את הפרלמנט ומכריז על שלטון יחיד).