על פי הוראת סעיף 11(ב) לחוק האזרחות, שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו של אדם 'אשר עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל'. עד כה נרשמו שני מקרים בלבד של מימוש סמכות זו. בשלהי 2002 שלל אלי ישי, שר הפנים דאז, את אזרחותם של שני ערבים ישראלים שנחשדו במעורבות בטרור. מקרים אלו העלו מתהום הנשייה את הוראת החוק האמורה וחידדו את הצורך לבחון אותה באופן ביקורתי. הואיל והממשלה הצהירה על כוונתה לערוך שינויים בחוק האזרחות, נדמה שהגיעה העת לשקול גם שינוי בהוראה זו.
להוראות חוק האזרחות נודעת חשיבות חוקתית מדרגה ראשונה. הן משקפות את הגישה הערכית כלפי מושג האזרחות בישראל. בחיבור זה נבקש לבחון את הסוגיה של שלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות מהיבטים תאורטיים ומעשיים כאחד, על פי משמעותו הפילוסופית והמשפטית של המושג 'אזרחות' ולנוכח המציאות הפוליטית בישראל. גילויים של חוסר נאמנות כלפי המדינה, בעיקר במקרים קיצוניים או בעת משברים ביטחוניים, מעוררים רגשות עמוקים של סלידה וזעם בקרב רבים. רגשות אלו עלולים להעיב על שיפוט ענייני וביקורתי של ההסדרים המשפטיים הקיימים בנושא זה. כיום, לאחר פיגועי 11 בספטמבר ועל רקע המאבק הבין–לאומי בטרור, כאשר מדינות מערביות אחדות שוקלות את האפשרות לחוקק הוראה בדבר שלילת אזרחותו של מי שמעורב בטרור, אין לוותר על דיון עקרוני ומקיף בסוגיה זו, ואין ולהסתפק בססמאות על צורכי ביטחון.
שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים היא סוגיה מורכבת יותר מביטול אזרחות בגין עילות אחרות כגון השגתה במרמה. במקרה האחרון אין קושי אמתי, היות שמדובר באדם שלא היה זכאי לקבל אזרחות ישראלית מלכתחילה. לכן חקיקה המאפשרת ביטול אזרחות עקב השגתה במרמה (ומרמה בהקשר זה כוללת הן כזבים מפורשים הן השמטה של מידע מהותי) מקובלת וקיימת כמעט בכל מדינה. לדוגמה, אזרחותם של אנשים שהסתירו את עברם הנאצי בתהליך התאזרחותם במדינות מערביות נשללה מכוח עילת המרמה. נציין גם שסוגי המרמה העשויים להביא לביטול האזרחות הישראלית אינם חלים על מצגים כוזבים בעניינים שוליים למדי כגון בדותה בדבר הישגים אקדמיים שלא היו ולא נבראו. עילת המרמה חלה בעיקר על מצגי שווא בקשר לקיומו של עבר פלילי, משום שיש אינטרס ציבורי ברור למנוע את הפיכתה של המדינה למקלט לעבריינים.
לעומת זאת משמעותה של ההוראה המאפשרת לבטל אזרחות בגין הפרת אמונים היא למעשה התניה של האזרחות הישראלית בשמירת אמונים למדינה. התניה שכזאת אינה מובנת מאליה. הצירוף 'הפרת אמונים' מניח את קיומה של חובת נאמנות. אכן, יש מקום להנחה שאזרח חייב לנהוג בנאמנות כלפי מדינתו (בלי להיכנס בשלב זה לדיון במהותה של חובת הנאמנות), וכי עליו לתת את הדין על הפרתה של חובה זו. עם זאת לא מתחייב מכך שהפרת הנאמנות מצדיקה את ביטול האזרחות. אדרבה, ביטול אזרחות הוא צעד חמור המעלה קשיים רבים – משפטיים ואחרים. שלילת אזרחות גוררת פגיעה חמורה בזכויות הפרט, שכן האזרחות היא הבסיס המשפטי אשר נותן תוקף מעשי למרביתן, והיא אף המקור למקצתן (מרב הזכויות הפוליטיות).
נקודת המוצא לדיון במחקרנו תהיה בירור משמעותו הפילוסופית והמשפטית של המושג אזרחות בתקופתנו. האדם אינו רק 'ברייה רציונלית', טען אריסטו, אלא גם 'חיה פוליטית'. בתיאור זה הגדיר אריסטו את הזיקה של היחיד לקהילה הפוליטית שבקרבה הוא פועל כיסוד מכונן של האנושיות עצמה. למרות מגמות גלובליזציה הפוקדות את העולם בעשורים האחרונים, המדינה נותרה מסגרת רלוונטית לקיומו של הפרט, ולא זו בלבד אלא שהיא עדיין המסגרת החשובה ביותר לשמירת זכויותיו. עם זאת התמורות שחלו במבנה ההתארגנות הפוליטית למן העת העתיקה ועד היום שינו את פניה של האזרחות. שאלת היסוד – האם יש הצדקה מוסרית לבטל את אזרחותו של אדם בגין מעשה המבטא חוסר נאמנות כלפי מדינתו – תיבדק בראי משמעותה הפילוסופית והמשפטית של האזרחות בימינו.
היה ונמצאה הצדקה מוסרית לשלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות, עלינו להמשיך ולבחון אם חקיקה המאפשרת לעשות כן משקפת מדיניות משפטית ראויה. מדוע? לעתים נגלה שכלל מסוים זוכה להצדקה עקרונית, אך יש טעמים חזקים להתנגד לו לנוכח התנאים ליישומו הלכה למעשה. לפיכך עלינו לבדוק את מאזן הסיכונים והסיכויים הטמונים בחקיקה מעין זו במציאות השוררת בישראל. בהקשר זה יישקלו חלופות מעשיות לשלילת אזרחות, ויובא בחשבון גם הטיעון הרווח ביותר בזכות שלילת אזרחות בימינו – הטיעון בדבר 'דמוקרטיה מתגוננת'.
מבחינה אנליטית, רק אם נענו השאלות הקודמות בחיוב – דהיינו רק אם הגענו למסקנה שתיתכן הצדקה מוסרית לשלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות וכי חקיקה המאפשרת זאת משקפת מדיניות משפטית ראויה – יש מקום להמשיך ולבדוק אילו מקרים חוסים תחת ההצדקה ולנסח את הוראת החוק בהתאם. בשלב זה יש לתת את הדעת על השאלות האלה: האם רצוי להשתמש במונח הכללי 'הפרת אמונים', או מוטב לנסח קטגוריות מוגדרות יותר של מעשים המפרים את חובת הנאמנות? כלום מעורבות בטרור נושאת חומרה מיוחדת המצדיקה את שלילת אזרחותם של המעורבים? האם נדרש להבחין בין אזרח מלידה ובין מי שהתאזרח במדינה? האם מוצדק להבחין בין אזרח החי במדינה לבין אזרח שעזב את המדינה ופועל נגדה ממקום מושבו במדינה אחרת? האם דינו של בעל אזרחות נוספת כדינו של מי שהביטול יותיר אותו חסר אזרחות? בנוסף חשוב להתייחס להיבט המוסדי של הסוגיה, כלומר לגוף השלטוני שיש להפקיד בידיו את הסמכות. צריך להכריע אם מתאים לכך גוף מנהלי או פוליטי, או שמא גוף שיפוטי, ואילו הגבלות דיוניות (פרוצדורליות) יש לקבוע כדי למנוע עיוותי דין.
כפי שיתברר בהמשך, שלילת אזרחות יוצרת פגיעה חמורה, לעתים אנושה, בזכויות הפרט. המניע העיקרי של השלטונות להשיג סמכות זו ולהפעילה נעוץ בהכשר החוקי ששלילת אזרחות נותנת לגירוש מן הארץ. לכן גם אם חקיקה המאפשרת ביטול אזרחות עקב חוסר נאמנות אינה פסולה מעיקרה (בלי להכריע בדבר בשלב זה), חובה להגביל את יכולתו של השלטון להשתמש בסמכות דרקונית זו. בראש ובראשונה יש להגדיר את עילת הביטול הגדרה צרה ככל האפשר. לכאורה המצב הקיים אינו עונה על דרישה זו. מהי 'הפרת אמונים' המצדיקה שלילת אזרחות? האם כל מעשה הנחשב לבגידה במישור הפלילי? ואולי גם התבטאויות שבכוחן להשחיר את דמותה של ישראל ברחבי העולם או ניסיון להוביל מרי אזרחי? שאלות אלו רלוונטיות היום יותר מתמיד. הן ממחישות את עמימות המונח הפרת אמונים, עמימות המאפשרת לו להכיל קשת רחבה מדי של התנהגויות.
כבר אפשר לקבוע אפוא בראשית דרכנו ששינוי בהחלט מתבקש. השאלה היא איזה שינוי: ביטול מוחלט של הוראת החוק או החלפתה בהוראה מתוחמת יותר. כדי לענות על כך נדון בשאלות שפורטו לעיל כסדרן. נתווה בקווים כלליים את התמורות שחלו במוסד האזרחות ובחובת הנאמנות האזרחית על ציר הזמן ונעמוד על הטיעונים העיקריים בסוגיה הטעונה והמורכבת שלפנינו. בעקבות דיון שיטתי בסוגיה נוכל לבחון אותה במבט צלול יותר.