על פי הוראת סעיף 11(ב) לחוק האזרחות שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו של אדם 'אשר עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל'. סמכות זו נאכפה פעמיים בלבד בתולדות המדינה – בשלהי 2002 שלל שר הפנים אלי ישי את אזרחותם של שני ערבים ישראלים שנחשדו במעורבות בטרור. עם זאת הצעת חוק המבקשת להגביר את אכיפתה של הסמכות לשלילת אזרחות (בכפוף לשינויים מסוימים) כבר מונחת על שולחן הכנסת. מחקר זה יעסוק בשאלה אם יש הצדקה עקרונית לשלילת אזרחות בגין ביטויים של חוסר נאמנות למדינה וכן במאזן הסיכויים והסיכונים הטמונים בסמכות זו.
ראשית עלינו לברר מהי אזרחות ובמה מתבטאת חובת הנאמנות הנובעת ממנה. שאלות אלו אינן פשוטות. במהלך ההיסטוריה קיבל מושג האזרחות שתי משמעויות מובחנות. מצד אחד האזרחות מבטאת אידאל פוליטי מסוים – דרישה מוסרית למעורבות פעילה ומשמעותית של האדם בחיי הקהילה הפוליטית שלו. באידאל זה מפעמת גישתו של אריסטו, שראה באדם 'חיה פוליטית'. מצד אחר האזרחות היא מעמד משפטי (סטטוס) שמצמיח זכויות וחובות של הפרט כלפי מדינתו. יש מתח מסוים בין שני המובנים הללו, משום שהמובן המשפטי של האזרחות מבטל את הדגש הפעיל שניתן לה במובן הפוליטי. שני המובנים התפתחו בעת העתיקה, והם משתלבים בתורות פוליטיות מודרניות כגון התורה הליברלית, שמעלה על נס את היבט הזכויות, והתורה הרפובליקנית, שדוגלת במימוש האזרחות דרך השתתפות פוליטית.
מבחינה מעשית המובן הדומיננטי של האזרחות הוא היותה מקור לזכויות ולחובות. תיאורה השגור במילים 'אגד של זכויות וחובות' מבטא סוג של חילופין בין היחיד למדינה. הזכויות מבטאות את צורכי הפרט והחובות מבטאות את צורכי המדינה. בעולם המערבי המודרני האזרחות נתפסת בעיקר במונחי זכויות, וגם ההשתתפות הפוליטית, שהייתה חובה בדמוקרטיה האתונאית, נתפסת היום כזכות בלבד ברוב המדינות (ונושאת תוכן דל מבעבר). תפיסה זו מכונה 'אזרחות כזכויות', והיא הולמת את המסורת הליברלית שהשתרשה במערב.
חשוב להבהיר אילו זכויות נובעות ממעמד האזרחות כדי להבין את ההשלכות של שלילת אזרחות וגם כדי לבחון חלופות מעשיות לשלילת אזרחות. הגישה המקובלת בתקופתנו היא שכל אדם זכאי ליהנות מזכויות בסיסיות, תהיה זיקתו למדינה שהוא נמצא בה אשר תהיה. כך למשל, גם זרים זכאים ליהנות משוויון לפני החוק ומהליך הוגן. מעמד התושבות מצמיח אף הוא זכויות שהיקפן משתנה ממדינה למדינה. עם זאת יש זכויות שמוקנות רק לאזרחים: הזכויות לבחור ולהיבחר למוסדות השלטון המרכזי; הכשירות למלא תפקידים ציבוריים רמי מעלה; הזכות לקבל דרכון – תנאי הכרחי לחופש תנועה בין מדינות; חסינות מפני הסגרה (בישראל הייתה חסינות זו רחבה מאוד בעבר וצומצמה עתה לחסינות מפני ריצוי העונש במדינה זרה); הזכות להיכנס למדינת האזרחות בלי להזדקק לאשרה; והחשוב מכול – חסינות מפני גירוש מן המדינה.
באשר לחובות, הדעה המקובלת היא שהחובה העיקרית המוטלת על האזרח היא חובת הנאמנות למדינה. חובות אחרות כגון ציות לחוק ותשלום מסים מוטלות גם על תושב שאינו אזרח המדינה. יש מדינות המטילות חובת שירות צבאי גם על תושב קבע שאינו אזרח המדינה, כפי שנעשה בישראל למשל. החובה האזרחית להצביע בבחירות או לשמש בחבר מושבעים קבועה רק במדינות מסוימות (ולא בישראל). אולם חובת הנאמנות נותרה ערטילאית למדי. בין השאר יש מחלוקת בשאלה אם היא מתמצה בחובות 'אל תעשה' או כוללת גם היבט חיובי של חובות 'עשה'.
נראה כי חובת הנאמנות למדינה מתמצה בחובה שלילית ואינה כוללת דרישה להזדהוֹת עם המדינה ולהפגין מסירות כלפיה. ההיסטוריה מספקת די דוגמאות לסכנות הצפויות לחירויות הדעה, המצפון והביטוי של הפרט עקב מתן מובן רחב מדי לדרישת הנאמנות למדינה. חובת נאמנות מזערית ופסיבית מתחייבת בין השאר מן הקושי למצוא במדינה המודרנית ההטרוגנית בסיס חווייתי של היסטוריה משותפת, אשר מצמיח את רגש ההזדהות עם המדינה. המציאות המורכבת שמאפיינת את המדינה המודרנית בכלל ואת מדינת הלאום בפרט מחייבת הבחנה ברורה בין אזרחות לבין לאומיות ובין נאמנות למדינה – היוצרת חובות משפטיות – לבין פטריוטיות ומידה טובה אזרחית, שעניינן בתחום המוסר. אחד היתרונות בהגבלתה של חובת הנאמנות למובן הפסיבי הוא שהיבט זה מבטא דיכוטומיה בין שני מצבים אפשריים: אדם יכול להיות או נאמן או לא נאמן. דיכוטומיה זו הולמת את המישור המשפטי היות שהמשפט מחייב לסווג התנהגויות סיווג ברור כדי לקבוע את השלכותיהן המעשיות מבחינת דיני המדינה. לעומת זאת אדם יכול להיות פטריוטי יותר או פחות ואזרח טוב יותר או פחות. בסוגיות אלו אין דיכוטומיה; עניינן בתחום המוסר ולא בתחום המשפט. מן הטעמים האמורים מחקר זה תומך בתפיסת נאמנות צרה ופסיבית, למצער במישור המשפטי, ועיקרה החובה שלא לעבור עברות הפוגעות בביטחונה של המדינה. בישראל מדובר בעברות הבגידה, אך יצוין כי אלה לוקות בניסוח רחב מדי.
סקירה של היחס לשלילת אזרחות במשפט הבין–לאומי ובמשפטן של מדינות אחרות בעבר ובהווה מעניקה את נקודת המבט הנחוצה לבחינת הדין הישראלי. ככלל, הדין הבין–לאומי אינו מתערב בדיני האזרחות המדינתיים, פרט לחריג יחיד – חוסר אזרחות. בשונה מן המחלוקת בשאלה אם כפל אזרחות הוא מצב רצוי, מוסכם שחוסר אזרחות הוא מצב לא רצוי מבחינת הסדר הבין–לאומי ומבחינת זכויות הפרט. לכן האמנה הבין–לאומית בדבר צמצום חוסר אזרחות קובעת בין השאר שאין לשלול מאדם את אזרחותו אם הדבר יותיר אותו חסר אזרחות. כלל זה כפוף לסייגים אחדים שמבטאים הכרה בזכותה של המדינה לשלול אזרחות בגין שבועת אמונים למדינה אחרת או בגין גילוי ברור של חוסר נאמנות, והכול בתנאי ששלילת האזרחות תיעשה על פי כללי הליך הוגן, בבית משפט או בגוף עצמאי אחר. מלבד זאת ראוי לציין שהאמנה אוסרת באופן מוחלט שלילת אזרחות מטעמים גזעיים, אתניים, דתיים או פוליטיים. ישראל חתמה על האמנה אך מעולם לא אשררה אותה, ולכן אין לה מעמד של חוק. עם זאת עצם החתימה מחייב את המדינה מבחינה נורמטיבית.
במדינות אחרות חלו שינויים במצב המשפטי בסוגיה זו במהלך השנים. בעבר נהגה הבחנה בין ביטול התאזרחות לבין ביטול אזרחות מלידה. בשני המקרים התאפשר במדינות רבות לבטל אזרחות עקב מעשים המבטאים חוסר נאמנות, בעיקר בזמן מלחמה או בעקבות אי–מילוי חובות צבאיות. עם זאת מתאזרחים נחשדו בחוסר נאמנות – במיוחד כאשר שררה מתיחות, קל וחומר מלחמה, בין מדינתם החדשה לבין מדינת אזרחותם הקודמת. בארצות הברית, למשל, בוטלה במחצית הראשונה של המאה העשרים אזרחותם של מתאזרחים רבים, בדרך כלל ממוצא גרמני, בכללם כאלו שהיו לאזרחים אמריקנים שנים רבות קודם לכן.
נוסף על כך המשפט המשווה מלמד שהיחס לשלילת אזרחות מושפע מאופי המשטר. ההבחנה בין מתאזרחים לבין אזרחים מלידה, שבוטלה במדינות דמוקרטיות עם הזמן, עדיין נוהגת במדינות לא דמוקרטיות. כמו כן החקיקה במדינות לא דמוקרטיות מאפשרת לשלול אזרחות בגין עילות רבות ורחבות מן המקובל במדינות דמוקרטיות – בין השאר בגין מעשים וביטויים שנחשבים גילויי חתרנות. הוראות מעין אלו, שזכו לאכיפה נמרצת, היו למשל במשטר הסובייטי שהוקם לאחר המהפכה, באיטליה הפשיסטית ובגרמניה הנאצית.
לעומת זאת ברובן המכריע של המדינות הדמוקרטיות קבועה מגבלה מפורשת על ביטול אזרחות שיגרום לחוסר אזרחות, ובמקצתן המגבלה אף קבועה בחוקה. יתרה מזו, נדיר למצוא מדינות דמוקרטיות שמאפשרות לשלול אזרחות בגין מעשי בגידה. מעשים אלו מטופלים רק בדין הפלילי. העילה הרווחת לביטול אזרחות במדינות דמוקרטיות היא קבלת אזרחות זרה, וגם עילה זו רווחת פחות מבעבר והמגמה היום היא לאפשר כפל אזרחות. עילה רווחת אף פחות היא שירות בצבא זר או בשירות הציבורי של מדינה זרה, ובמקצת המדינות הרלוונטיות יש להוכיח שהמעשה גרם נזק לאינטרסים של המדינה. ראוי לציין שבבריטניה הסמכויות לשלילת אזרחות רחבות במידה יוצאת דופן (בכפוף לסייג בדבר חוסר אזרחות) בעקבות תיקוני חקיקה שנעשו על רקע המאבק בטרור. בארצות הברית, לעומת זאת, העילות לשלילת אזרחות הורחבו מאוד בשלהי המחצית הראשונה של המאה העשרים, אך חקיקה זו הפכה 'אות מתה' לאחר שבית המשפט העליון קבע שביטול אזרחות בניגוד לרצונו של הפרט נוגד את החוקה האמריקנית.
לנוכח כל זאת ברור שהחקיקה הישראלית בעניין שלילת אזרחות אינה מתיישבת עם עקרונות המשפט הבין–לאומי ועם המשפט הנוהג במדינות דמוקרטיות מהטעמים האלה: (1) העילה של הפרת אמונים אינה מקובלת ואף לוקה בעמימות רבה; (2) החוק אינו קובע סייג בדבר שלילת אזרחות שתוצאתה חוסר אזרחות; (3) הסמכות מופקדת בידי שר הפנים ולא בידי בית המשפט.
יוער כי עילה אחרת לשלילת אזרחות ישראלית – יציאה שלא כדין למדינת אויב – אף לה אין אח ורע במדינות דמוקרטיות. עילה זו נקבעה בחוק במסגרת תיקון חקיקה שהעביר את הסמכות לשלול אזרחות מבית המשפט לשר הפנים. אין פלא שתיקון זה נעשה במחטף, בלא דיון אמתי בכנסת. להשלמת התמונה יובהר כי קבלת אזרחות זרה אינה עילה לביטול אזרחות ישראלית וכי הבעיות הנובעות מפיצול נאמנויות מטופלות בישראל באמצעות הדין הפלילי בעיקר. לדוגמה, אזרח ישראלי המשרת בהתנדבות בצבאה של מדינה זרה עובר עברה פלילית, אלא אם כן הדבר נעשה על פי היתר בדין או על פי הסכם בין–לאומי.
חשוב לציין שהממשל הישראלי נהג בריסון עצמי בקשר לסמכות לשלול אזרחות – הסמכות לשלול אזרחות בגין יציאה שלא כדין למדינת אויב לא נאכפה מעולם, והסמכות לשלול אזרחות בגין הפרת אמונים לא נאכפה במשך שנים רבות. כך למשל, בית המשפט העליון דחה עתירה נגד סירובו של שר הפנים לשלול את אזרחותו של יגאל עמיר. עם זאת בתקופת האנתיפאדה השנייה נשללה אזרחותם של שני ערבים ישראלים ששהו תקופה ארוכה בחוץ לארץ ונחשדו במעורבות בטרור. מאז הלכו וגברו הקולות הקוראים לשלילת אזרחותם של מעורבים בטרור, והוגשה הצעת חוק הקוראת להעביר את הסמכות לבית המשפט – מהלך שנועד להגביר את לגיטימיות השימוש בשלילת אזרחות.
נקודת המוצא לדיון במישור העקרוני היא שגם אם יש צידוק מוסרי לחובת הנאמנות למדינה אין הדבר מלמד לעצמו שיש צידוק מוסרי לשלילת אזרחות בגין הפרת החובה, אלא יש לבחון טיעונים ממשיים בעד או נגד שלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות. אחד הטיעונים, למשל, גורס שאין לשלול אזרחות משום שהאזרחות היא זכות יסוד בהיותה תנאי לקבלת יתרונות ושירותים בסיסיים ביותר, המהווים, במידה רבה, תנאי לחיים אנושיים נאותים. בהקשר זה האזרחות תוארה במונח 'זכות לזכויות', מונח ששורשיו נטועים בתיאורה המצמרר של הפילוסופית היהודייה חנה ארנדט את המצוקה הקיומית של הפליטים חסרי האזרחות במלחמת העולם השנייה. מנגד אפשר לטעון שהעובדה שסטטוס מצמיח זכויות אינה הופכת את הסטטוס עצמו לזכות וכי המונח 'זכות לזכויות' אף לוקה בסתירה מושגית מפני ש'זכות', לפחות על פי הגדרה מקובלת בתורת הזכויות, מבטאת צורך אנושי יסודי שאי–אפשר לגזור אותו מצורך אחר. יתרה מזו, נדמה שהיום האזרחות אינה צורך הכרחי כבעבר בשל העובדה שלקחיה של מלחמת העולם השנייה הובילו את המדינות המתוקנות לתגבר במידה ניכרת את ההגנה על זכויות הפרט, בלי קשר לזיקתו המשפטית של הפרט למדינה. בתשובה לטיעונים אלו אפשר להגביל את טיעון הזכויות להיבטים מצומצמים יותר – הזכות שלא להיות חסר אזרחות או הזכות להיות אזרחה של מדינה חופשית. ברם גם אם יש הצדקה לראות באחד ההיבטים הללו 'זכות', שיח הזכויות ממילא אינו יוצר מניעה מוחלטת מפני שלילת אזרחות, משום שעל פי הגישה המקובלת זכויות האדם אינן מוחלטות; הן עשויות לסגת מפני ערכים אחרים.
טיעון אחר גורס שיש לדמות את המדינה למשפחה, בייחוד מדינת לאום כגון ישראל, ולכן שלילת אזרחות פסולה משני טעמים: (1) מעשה זה פוגע פגיעה קשה בזהותו של הפרט; (2) המדינה נושאת באחריות למעשי האזרח, ואין היא יכולה להתנכר לו ולסלקו מקרבה כאשר הדבר נוח לה. גם טיעונים אלו מקדמים את הדיון במידה מוגבלת בלבד משום שהם אינם יפים לכל מצב עניינים. יתרה מזו, דימוי המשפחה מחייב אותנו לחשוב על החברות במדינה במונחים של יחסי קרבה. ייתכן שתפיסה זו מתאימה לעיר המדינה היוונית בעולם העתיק, אך לא למדינה המודרנית, ההמונית והמנוכרת.
טיעונים מסוג שלישי קשורים בתורת האמנה החברתית. יש המצדדים בשלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות בנימוק שאזרחות במדינה דמוקרטית משקפת אמנה חברתית בין הפרט לשלטון, ולכן חוסר נאמנות מבטא הפרה של האמנה החברתית. טיעון זה לוקה בפגמים רבים. לדוגמה, על פי הגיונו כל הפרת חוק, ודאי הפרת חוק חמורה, מצדיקה שלילת אזרחות – שהרי תורת האמנה החברתית משמשת צידוק מוסרי לחובת הציות לחוק. נוסף על כך האמנה החברתית בניסוחה הליברלי אינה מחייבת נאמנות לשלטון. יש אפילו הטוענים כי האמנה אינה בין האזרחים לבין השלטון אלא בין האזרחים לבין עצמם. שופט אמריקני ידוע קבע שלשלטון במשטר דמוקרטי אין סמכות לשלול את מערכת היחסים שהולידה אותו. עם זאת מעשה המבטא בגידה חמורה של אזרח במדינתו, ולא כלפי השלטון במדינה, עשוי להיחשב הפרה של האמנה החברתית גם בניסוחה הליברלי. לפיכך הדיון בתורת האמנה החברתית במשטר דמוקרטי אמנם מצדיק הגבלות חמורות על שלילת אזרחות, אך אין הוא מוביל למסקנה חד–משמעית נגד עצם הסמכות לשלול אזרחות.
אמנם לא מצאנו טיעון השולל לחלוטין את ההצדקה העקרונית לשלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות, אולם לנוכח מאזן הסיכונים והסיכויים הצפונים בהפעלת הסמכות הזאת במציאות הקיימת, ייתכן שהיא פסולה משיקולי מדיניות. זהו טיעון מסֵדר שני, ולפיו מוטב להימנע ממתן סמכות מסוימת אם הנזק הפוטנציאלי שגלום בה עולה על התועלת הפוטנציאלית.
נדמה שהתועלת הטמונה בשלילת אזרחות פעוטה למדי. הדרך הראויה להתמודד עם מקרים חמורים של הפרת אמונים – ואין הצדקה לשקול שלילת אזרחות אלא במקרים החמורים – היא באמצעות ההליך הפלילי. הרשעה פלילית מכתימה את שמו של העבריין, ודאי הרשעה בבגידה, ובעברות החמורות נלווה לסטיגמה החברתית גם עונש מאסר ממושך למדי. כעונש משלים אפשר לשקול שלילת זכויות אזרחיות, כגון הזכות לבחור והזכות להיבחר, לתקופה קצובה. אמצעי זה פוגעני פחות משלילת האזרחות עצמה. החשש החמור הוא שהסמכות לשלילת אזרחות תשמש דווקא במקרים שהדין הפלילי אינו נותן מענה מחמת היעדר ראיות מספיקות. הסמכות עלולה ליצור מעין 'מסלול עוקף לעברות הבגידה', אשר יאפשר לרשויות השלטון לפגוע בפרט לא פחות, ואולי אף יותר, משהיה אפשר באמצעות המשפט הפלילי. בהקשר זה חשוב להזכיר כי נטל ההוכחה החמור בפלילים אינו עניין טכני, אלא עיקרון מהותי שתכליתו למנוע הרשעת חפים מפשע. מצד אחר, אם אי–אפשר לאכוף את הדין הפלילי משום שהאזרח שמדובר בו שוהה דרך קבע בחו"ל – אפילו אם יש ראיות רבות נגדו – אנו עדיין נדרשים להוקיר את העיקרון שאין שופטים אדם שלא בפניו, ואף לא ברור מהו הצורך בשלילת האזרחות בנסיבות אלו, חוץ מההיבט הסמלי של ההוקעה. בנסיבות מוצדקות שר הפנים רשאי לבטל את דרכונו של האזרח השוהה בחו"ל, לקצר את תקופת תוקפו או לסרב להאריכו.
לעומת התועלת המזערית הגלומה בסמכות לשלול אזרחות בגין הפרת אמונים, הסיכונים הטמונים בסמכות זו בכלל ובמציאות הישראלית בפרט גדולים. הסיכון המוחשי ביותר בישראל הוא שחקיקה המאפשרת ביטול אזרחות עקב גילויים של חוסר נאמנות עלולה להיחשב, או אף לשמש, נשק המכוון נגד המיעוט הערבי לנוכח דפוסי האפליה כלפיו מאז קום המדינה ולנוכח היחס החשדני שרואה בציבור זה 'גַיס חמישי'. ואכן, היישום היחיד של הסמכות לשלילת אזרחות בגין הפרת אמונים היה במקרה של ערבים, אף על פי שהיו יהודים שהורשעו במעשים חמורים של ריגול ובגידה. העדפות לאומיות של הציבור היהודי בישראל בסמלי המדינה ובמדיניות ההגירה (חוק השבות) חייבות להיות מלוות בהקפדה יתרה על עקרון השוויון לפני החוק.
יש הטוענים כי שלילת אזרחות בגין ביצוע עברות ביטחוניות, ובייחוד עברות טרור או סיוע לטרור, מוצדקת מכוח העיקרון הנקרא 'דמוקרטיה מתגוננת'. ראוי לפרש עיקרון זה פירוש מצומצם ביותר, מאחר שהוא נושא בחובו מתח בין מטרתו המוצהרת – להגן על המשך קיומה של הדמוקרטיה – לבין האמצעים שהוא נועד להצדיק. האתגרים הביטחוניים שמדינת ישראל מתמודדת עמם השכם והערב אינם גורעים מהכרח זה. כמו כן, בלי לזלזל בחומרת האיום הגלום בטרור בכלל ועל מדינת ישראל בפרט, ראוי לבחון איום זה מתוך פרספקטיבה היסטורית. המאבק בקומוניזם בעולם המערבי בכלל ובארצות הברית בפרט במאה העשרים הוא אנלוגיה מתבקשת למאבק בטרור בפתח המאה העשרים ואחת. היום ברור שהבהלה הציבורית מפני חתרנות קומוניסטית שימשה את השלטונות האמריקניים להצדקת פגיעה מוגזמת בזכויות הפרט, ובכללה שלילת אזרחות מאנשים שבמהלך התאזרחותם העלימו מידע בנוגע לקשריהם עם המפלגה הקומוניסטית. החלופות המעשיות לשלילת אזרחות – שימוש בהליך הפלילי ושלילת זכויות אזרחיות כעונש משלים במקרים המתאימים – יפות גם למעורבות בטרור. גם אם נקבל את העמדה הרואה בטרור תופעה ייחודית המצדיקה טיפול בכלים ייחודיים (ויש מחלוקת בנושא זה), הרי שסכנת הניצול של הלוחמה בטרור לצרכים פוליטיים מחייבת איתור אמצעי לחימה בטרור שיפגעו במידה המזערית בערכים דמוקרטיים–ליברליים. ישראל נוקטת מגוון צעדים נגד הטרור, החל בלוחמה צבאית וכלה בחקיקה המאפשרת פסילת מועמדים לכנסת אם הם תומכים במאבק המזוין של מדינת טרור או בארגון טרור. נוסף על כך בתי המשפט מחמירים בעונשם של סייעני טרור כאשר הסייענים הם אזרחי ישראל.
לסיום יש להתייחס לטענה שהפקדת הסמכות לשלילת אזרחות בידי בית המשפט תמנע שימוש לרעה בסמכות זו. אין ספק שבית המשפט הוא גוף מתאים יותר להפעיל סמכות זו, אולם העברת הסמכות לידיו אינה מסירה את החשש מפני ניצולה לרעה או מפני יישומה במקרים לא מתאימים. כבר קרה שבתי משפט במדינות דמוקרטיות החליטו החלטות שגויות, במיוחד בתקופות דוחק ביטחוני והתגברות הלחץ הציבורי למיצוי הדין עם 'בוגדים'. מבחינה מעשית שיקול הדעת השיפוטי אף נוטה להיות עצמאי פחות בנושאים ביטחוניים. כאשר מעמד האזרחות עומד על הפרק מוטב שלא להשליך יהבנו על הרגישות השיפוטית.
לפיכך, בראי הסכנה המוחשית של ניצול לרעה, חיוני להבטיח שהסמכות לשלול אזרחות בגין הפרת אמונים תופעל רק במקרים המתאימים, אולם כיוון שאי–אפשר להבטיח זאת – מוטב להימנע כליל ממתן הסמכות. על כן מומלץ לבטל הן את הוראת החוק המסמיכה את שר הפנים לבטל אזרחות בגין הפרת אמונים הן את ההוראה המאפשרת ביטול אזרחות בגין יציאה שלא כדין למדינת אויב. עם זאת הרשעה חלוטה בעברת בגידה מן 'הגרעין הקשה' עשויה להצדיק שלילת זכויות אזרחיות לתקופה קצובה כעונש משלים לעונש העיקרי שהוטל בגין העברה. במידה שהמחוקק אינו מקבל המלצה זו, ראוי לכל הפחות לבטל כליל את העילה בדבר יציאה שלא כדין למדינת אויב ולהחליף את ההוראה בדבר הפרת אמונים בהוראה מצומצמת ומוגדרת היטב, שבצדה סייג בדבר חוסר אזרחות.