פרק שלישי - שלילת אזרחות במשפט הנוהג

המשפט הבין–לאומי רואה באזרחות זכות אדם. סעיף 15 להכרזה של עצרת האו"ם בדבר זכויות אדם מ–1948 קובע כי לכל אחד יש זכות לאזרחות, וכי אין לקפח אדם מאזרחותו באופן שרירותי או למנוע ממנו את הזכות לשנות את אזרחותו. להכרזה יש מעמד הצהרתי בלבד. אמנה, לעומת זאת, מחייבת את המדינות החתומות עליה ואף הופכת לחלק ממשפטה הפנימי של מדינה המאשררת אותה בבית המחוקקים. האמנה הבין–לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות אימצה את הכרזת זכויות האדם חלקית בלבד וקבעה שזכותו של כל ילד לקבל אזרחות.[1] האמנה הבין–לאומית בדבר ביעורן של כל צורות האפליה הגזעית מונה את הזכות לאזרחות עם הזכויות האזרחיות שעל המדינות החברות להבטיח – בגדר הזכות לשוויון לפני החוק – בלא הבחנה על בסיס גזע או מוצא לאומי או אתני.  [2]

עם זאת הזכות לאזרחות אינה זכות מסוג חירות, שניצבת מולה חובה בעלת אופי שלילי גרדא. מול הזכות לאזרחות מתבקשת חובה פוזיטיבית של מדינה – להעניק אזרחות. אולם הנורמות המשפטיות הבין–לאומיות אינן מגדירות חובה כזאת. עד כה נתפסו דיני האזרחות כפררוגטיבה של המדינות, כלומר סמכות הנובעת מריבונותה של המדינה ונתונה לשיקול דעתה הבלעדי. כך עולה למשל מסעיף 1 לאמנת האג מ–1930: כל מדינה רשאית לקבוע במשפטה הפנימי מי הם אזרחיה. הוראה יוצאת דופן קבועה בסעיף 20 לאמנה הבין–אמריקנית בדבר זכויות אדם, הקובע שלכל אדם יש זכות לקבל את אזרחות המדינה שנולד בה, אם אין לו זכות לאזרחות אחרת.[3]  אולם גם הוראה חריגה זו היא בעלת תחולה אזורית בלבד (האמנה חלה במדינות דרום אמריקה). לפיכך במשפט הבין–לאומי הזכות לאזרחות היא זכות חסרה או פגומה, חסרת 'שיניים'(lex imperfecta).

החריג היחיד לאי–התערבותו של הדין הבין–לאומי בדיני האזרחות המדינתיים נוגע למצבים של חוסר אזרחות. כל עוד המדינות חופשיות לבחור קריטריונים שונים להענקת אזרחות (למשל מכוח לידה בתחומי המדינה או מכוח לידה להורה שהוא אזרח המדינה), יהיו אנשים שייחשבו אזרחים במשפטן של שתי מדינות או יותר. אנשים אלו יהיו בעלי יותר מאזרחות אחת, ובצדם יהיו אנשים שלא ייחשבו אזרחים בשום שיטה משיטות המשפט וימצאו עצמם חסרי אזרחות. חוסר אזרחות עלול לנבוע גם מסיבות אחרות, כגון התפרקותן של מדינות או שלילת אזרחות. חשוב לציין כי בשונה מן המחלוקת בשאלה אם כפל אזרחות הוא מצב רצוי, אין חולק על כך שחוסר אזרחות הוא מצב לא רצוי מבחינת הסדר הבין–לאומי ומבחינת זכויות הפרט.

כפי שראינו בפרק הקודם, חוסר אזרחות גורר עמו את סכנת הגירוש. העיקרון שחסינות מפני גירוש מוקנית רק לאזרח, ולא לכל אדם, הוכר במשפט הבין–לאומי. כך נקבע למשל בפרשת[4] Moustaquim v. Belgium  בקשר לצו גירוש שהוציאה בלגיה נגד אזרח מרוקני שהורשע בעברות חמורות. העותר טען כי צו הגירוש מפלה אותו לרעה לעומת אזרחים (שאינם מגורשים). בית הדין האירופי לזכויות אדם דחה את תלונתו וקבע שאי–אפשר להשוות את מעמדו של עבריין זר למעמדם של עבריינים בלגים, מפני שלאחרונים יש זכות להתגורר במדינתם. בזירה הבין–לאומית הגירוש טומן בחובו סיכון לסכסוכים בין מדינות. סיכון זה קיים במיוחד כאשר מדינה שוללת אזרחות באופן המוני, מקבוצה שלמה של אזרחים.

במישור האישי חוסר אזרחות יוצר קשיים חמורים עוד יותר. התפרקותו של העולם המודרני למדינות לאום וסגירת הגבולות בכלל ובזמנים של משבר בין–לאומי בפרט יוצרות לעתים קרובות מצב משפטי בלתי נסבל לאנשים שאיבדו את אזרחותם. בנוהג הבין–לאומי הרשמי אזרחות פירושה החזקת דרכון לאומי, המאפשר לאדם לנוע בין מדינות ולזכות בהגנה דיפלומטית מחוץ למדינתו. בלי דרכון לאומי אדם תלוי בחסדיה או בגחמותיה של המדינה שלתחומה נקלע בזמן שניטלת אזרחותו. ב–1922 ניסה חבר הלאומים להתמודד עם בעיית הפליטים מחוסרי האזרחות והנפיק מסמכים שנודעו בשם 'דרכוני נאנסן' (Nansen). מסמכים אלו נועדו לספק לנטולי האזרחות אפשרות לחצות גבולות ולזכות בזכויות אדם יסודיות ובפרנסה, אך הם איבדו את ערכם בשנות השלושים, כאשר גדל מספרם של הפליטים.[5] 

האדם החסר אזרחות נמצא במצב קשה יותר מבעל אזרחות זרה. אפילו זכויותיהם של זרים זוכות להגנה כלשהי – מתוקף מעמד התושבות ומכוח מערכת הסכמים בין המדינות. לעומת זאת מערכת ההסכמים בין המדינות אינה מגנה על מי שאינו אזרחה של מדינה כלשהי. לפיכך אדם חסר אזרחות הוא משולל הגנה, נטול זכויות מובטחות ונאלץ להסתמך על הנורמות המזעריות הקבועות במשפט הבין–לאומי בדבר כיבוד חיי אדם ורכושו. אדם במצב כזה חשוף לאפליה בכל התחומים (חינוך, תעסוקה, דיור, בריאות וכן הלאה); הוא אינו יכול להשיג מסמכים המצהירים על מעמדו האישי, ולכן הוא עלול להיתקל בקושי לשנותו (למשל בבקשו להינשא או להתגרש); אין לו זכות להשתתף בבחירות או לכהן במשרה ציבורית, אך הוא עדיין נתון למיסוי ולעתים גם לחובת שירות צבאי בכל מדינה שהוא נמצא בה; הוא מועד לגירוש יותר מכל אדם.[6] 

בראי התפיסה המקובלת שזכויות אדם הן נורמות אוניברסליות, הפרה שלהן אינה עניין לשיקול דעתה הבלעדי של כל מדינה; היא גם עניינה של הקהילה הבין–לאומית. זהו הרציונל העומד ביסוד מערכת ההסכמים והדינים הבין–לאומיים בדבר זכויות אדם. הואיל ושלילת אזרחות פוגעת במובהק בזכויות אדם, יש בכך טעם נוסף להסדרתה של סוגיה זו במשפט הבין–לאומי.

הקהילה הבין–לאומית הכירה בסכנות שחוסר אזרחות נושא בחובו, הן לפרט הן לסדר הבין–לאומי, כאשר נאלצה להתמודד עם בעיית הפליטים והעקורים שנוצרה בעקבות מלחמת העולם השנייה. הדבר קיבל ביטוי משפטי בכמה אמנות, כגון בסעיף 34 לאמנה בדבר מעמד הפליטים        מ–1951, הקובע שהמדינות החתומות יפעלו להקלת התאזרחותם של חסרי אזרחות (הוראה דומה כלולה באמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות   מ–1954, שהוסיפה וקבעה כי אין לגרש מחוסר אזרחות אלא מטעמי ביטחון לאומי או תקנת הציבור ובעקבות הליך חוקי). הנורמות החשובות ביותר נקבעו בהוראות האמנה בדבר צמצום חוסר אזרחות מ–1961.

אמנה זו (Convention on the Reduction of Statelessness) קובעת מערכת של הוראות שתכליתן להפחית למינימום את המצבים שאדם יימצא בהם מחוסר אזרחות. ההוראה החשובה לענייננו נמצאת בסעיף 8 לאמנה, אשר פותח בקביעה שמדינה החתומה על האמנה לא תשלול מאדם את אזרחותו במקרה ששלילה כזאת תותיר אותו חסר אזרחות. בצד עיקרון כללי זה קבועים בסעיף סייגים אחדים.

אחד הסייגים קובע שמדינה יכולה לשמור על זכותה לשלול אזרחות, ובלבד שמתקיימים שני התנאים האלה: (א) המדינה ציינה את שמירת הזכות הזאת בעת חתימת האמנה, אשרורה או כניסתה לתוקף; (ב) בזמן זה הייתה מעוגנת בחוק המדינתי הסמכות לשלול אזרחות מאדם אשר, בניגוד לחובת הנאמנות שלו כלפי המדינה, עשה אחת מאלה: (i) נתן שירותים למדינה אחרת וקיבל ממנה תגמול, בניגוד לאיסור מפורש בחוקי המדינה;[7]  (ii) נהג בדרך המזיקה מאוד לאינטרסים החיוניים של המדינה.[8] הסייג האמור כולל חלופה נוספת, המכירה בזכותה של המדינה לשלול אזרחות מאדם אשר נשבע אמונים או הצהיר הצהרת אמונים רשמית למדינה אחרת, או סיפק הוכחה ברורה להחלטתו להתכחש לנאמנותו כלפי המדינה.[9] 

כל הסייגים הקבועים בסעיף 8 כפופים לעיקרון שהפעלת הסמכות לשלילת אזרחות לא תיעשה אלא בהתאם לחוק, אשר יערוב לזכותו של האזרח להליך הוגן בבית משפט או בגוף עצמאי אחר.[10] מלבד זאת ראוי לציין את הוראת סעיף 9 לאמנה, אשר קובעת שמדינה החתומה על האמנה לא תשלול מאדם או מקבוצת בני אדם את אזרחותם מטעמים גזעיים, אתניים, דתיים או פוליטיים. להוראה זו אין כל סייג.

רוב המדינות הדמוקרטיות חתמו על האמנה בדבר חוסר אזרחות ואשררו אותה, אולם התהליך היה ממושך, והאמנה נכנסה לתוקף רק בסוף 1975. האמנה קיבלה משנה תוקף במדינות אירופה בעקבות קבלת האמנה האירופית בדבר אזרחות, אשר אימצה את העיקרון שיש להימנע ממצבים של חוסר אזרחות. ישראל חתמה על האמנה ב–1961, אך מעולם לא אשררה אותה. עם זאת לעצם החתימה יש משמעות נורמטיבית אשר מחייבת את המדינה לנהוג בריסון עצמי ולהימנע מהפרתן של הנורמות המעוגנות באמנה שהצטרפה אליה.

1   סעיף 24(3) לאמנה הבין–לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות, כ"א 31, 269 (נפתחה לחתימה ב–1966). בכך אימצה האמנה את העיקרון השלישי להכרזה בדבר זכויות הילד מ–1959, ובו נאמר שלילד תהיה זכות לשם ולאזרחות מלידתו.
2   סעיף 5 לאמנה בדבר ביעורן של כל צורות האפליה הגזעית, כ"א 25, 547 (נפתחה לחתימה ב–1966; אושררה ונכנסה לתוקף ב–1979). ראו גם סעיף 9 לאמנה בדבר ביטול אפליה נגד נשים לצורותיה, כ"א 31, 179 (נפתחה לחתימה ב–1979; אושררה ונכנסה לתוקף ב–1991).
3   הוראה דומה ומסויגת, המטילה על מדינות להעניק את אזרחותן לאדם שנולד בשטחן ושייוותר חסר אזרחות אם לא יעשו כן, קבועה בסעיף 1 לאמנה הבין–לאומית בדבר צמצום חוסר אזרחות, שתידון בהמשך.
4    13 EHRR 802 (1991)
5  יוסי שיין גבולות הנאמנות: גולים פוליטיים בעידן מדינת הלאום 167 (אהרן אמיר מתרגם, 2006). הצורך במסמכים אלו נולד בעקבות מהפכת אוקטובר הקומוניסטית, כאשר לנין שלל את אזרחותם של קרוב למיליון וחצי רוסים. בסך הכול נופקו כ–450 אלף דרכוני נאנסן.
6  Dorothy J. Walker, Statelessness: Violation or Conduit for Violation of Human Rights?, 3 HUMAN RIGHTS QUARTERLY 106 (1981)

7   Art. 8(3)(a)(i)
8   Art. 8(3)(a)(ii): ‘[Inconsistently with his duty of loyalty to the contracting state, the person] has conducted himself in a manner seriously prejudicial to the vital interests of the state’ ('[שלא על פי חובת הנאמנות שלו כלפי מדינה שהיא צד לאמנה, האדם] ניהל את ענייניו בדרך המנוגדת באופן חמור לאינטרסים החיוניים ביותר של המדינה').
9   Art. 8(3)(b). לכאורה חלופה זו מנוסחת ניסוח רחב מדי. עם זאת גם תחולתה מותנית בהודעה מראש של המדינה שהיא שומרת את זכותה לשלול אזרחות מטעם זה ובעיגון עילת הביטול בחוק המדינה.
10   Art. 8(4)