פרק חמישי - שלילת אזרחות בראי שיקולי מדיניות

בפרק הקודם מצאנו שתיתכן הצדקה עקרונית לשלילת אזרחות בגין חוסר נאמנות. התאוריות שהועלו תומכות בהנחה חזקה נגד כוחה של המדינה לשלול אזרחות למרות זכותו המקבילה של הפרט לוותר על אזרחותו. עם זאת הטיעונים נגד שלילת אזרחות לא היו משכנעים דיים מול חִצי הביקורת. לפיכך ייתכנו נסיבות המצדיקות שלילת אזרחות מבחינה מוסרית (ובלבד שמדובר בשלילת אזרחות מיחידים ולא מקבוצה שלמה).[1] 

ברם לא די בכך כדי לסיים את הדיון במסקנה בזכות חקיקה המתירה לשלטון לשלול אזרחות בגין חוסר נאמנות. אפשר להמשיך ולטעון טיעון מסֵדר שני נגד חקיקה מסוג זה: גם אם שלילת האזרחות מוצדקת במקרה פלוני (בסדר ראשון), אסור להרשות אותה מטעמים של מדיניות (ולא של עיקרון). שיקולי מדיניות פירושם מאזן הסיכונים והסיכויים הצפונים בהפעלת הסמכות שבה עסקינן במציאות הקיימת. אפשר לטעון כי לנוכח הסיכונים הטמונים בשלילת אזרחות חיוני להבטיח שסמכות זו תופעל רק במקרים המתאימים, אולם כיוון שאי–אפשר להבטיח זאת – מוטב להימנע ממתן סמכות כזאת מעיקרה. טיעון דומה נשמע, למשל, בקשר להגבלות על חופש הביטוי ובקשר לשימוש בעינויים (במקרים של 'פצצה מתקתקת').

נדגים את הטיעון על חופש הביטוי. לחופש הביטוי נודעת חשיבות מיוחדת לחברה ולמשטר הדמוקרטי. פתח חוקי להשתקת דיבור עלול לשמש לרעה, משום שיש לשלטונות אינטרס ממשי בהשתקת מחלוקות ובהעלמת מידע העלול לפגוע בתדמיתם. מקרים של עונש או פגיעה  על השמעת ביטויים מוצדקים עלולים לסכל את תפקידו של חופש הביטוי וליצור 'אפקט מצנן' על נכונותם של אנשים להשמיע דברים חשובים. לנוכח כל זאת יש הטוענים שמוטב להימנע כליל מחקיקה המגבילה את חופש הביטוי (ולאפשר חופש ביטוי מוחלט), אף על פי שהסבורים כך מודים בקיומם של ביטויים שפגיעתם אינה מוצדקת. טיעון זה בנוי על הנחות הנוגעות לחומרת הנזק ולשכיחות השימוש לרעה בשני מצבים: כאשר חופש הביטוי מוגבל וכאשר הוא מוחלט.[2] במקרה של חופש הביטוי הטיעון נגד הגבלת ביטויים בחקיקה משיקולי מדיניות אינו מקובל בשום מדינה, ככל הנראה מפני שלא רבים שותפים להנחות שגם חומרת הנזק הצפוי מביטויים פוגעניים וגם שכיחות השימוש לרעה בחופש הביטוי קטנות יחסית.

בפרק זה נבדוק את כוחו של טיעון מסוג זה בנוגע לפתח חוקי לביטול אזרחות. ראשית נבחן את שאלת הצורך המעשי בשלילת אזרחות. ככל שצורך זה ייחשב יותר, כך תגדל חומרת הנזק הצפוי מהיעדרה של סמכות לשלול אזרחות; וככל שיתגלה שצורך זה חיוני פחות, כך יקטן הנזק הצפוי מהיעדרה של סמכות זו. נוסף על כך נבחן את החשש מפני ניצול לרעה של הסמכות. ככל שיגדל החשש, כך תיטה הכף נגד הסמכה חוקית לשלילת אזרחות, ולהפך. בסופו של דבר נשקלל את התועלת הצפויה מפתח חוקי לשלילת אזרחות לעומת הנזק הצפוי משלילת אזרחות, ובהקשר זה נביא בחשבון גם את האמור בפרקים הקודמים בדבר הפגיעה הסגולית הגלומה בשלילת אזרחות (במנותק מן החשש מפני ניצול לרעה). 

1   גם אלייניקוף סבור שאין תשתית עיונית לפסק הדין האמריקני (בעניין Afroyim)  השולל את סמכות המדינה לבטל אזרחות בניגוד לרצון הפרט. לדעתו לוגיקת הזכויות, שפסק הדין מושתת עליה, מעוותת את מושג האזרחות ותאוריות אחרות, כגון תאוריית ההסכם או התפיסה הקומיוניטרית (שבה הוא משתמש בדומה לדימוי המשפחה שהצענו בפרק הרביעי), חייבות לאפשר למדינה סמכות כלשהי לשלול אזרחות – אך לא משיקולי ענישה או סדר ציבורי, אלא רק משיקולי נאמנות (חוסר נאמנות או העברת נאמנות, ובמקרים מסוימים גם נאמנות מחולקת). עם זאת אלייניקוף סבור שבדמוקרטיה אפשר להצדיק כללי מניעה משפטיים המושתתים על שיקולי יעילות, שתכליתם להגן על הפרט מפני ניצול לרעה של כוח שלטוני. ראו T. Alexander Aleinikoff, Theories of Loss of Citizenship, 84 MICH. L. REV. 1471, 1499-1500 (1986) 
2   הדגמת הטיעון מסדר שני בקשר לחופש הביטוי לקוחה מן האמור אצל רות גביזון זכויות אדם בישראל 60 (1994). לדיון בטיעון זה בקשר לעינויים ולסיכולים ממוקדים ראו את המאמר 'איך בוחנים כלל' בבלוג של נעמה כרמי ('קרוא וכתוב'): www.notes.co.il/carmi/5026.asp (האתר אוחזר לאחרונה במרס 2007.)