נוכחנו לדעת כי מושג האזרחות נושא בחובו מתח בין מובנים שונים זה מזה שניתנו לאזרחות במהלך ההיסטוריה. מבחינה תאורטית האזרחות משקפת תפיסה מסוימת בדבר מערכת היחסים הראויה בין היחיד ובין המדינה. לכן זהו מושג פוליטי ביסודו, הטומן בחובו משמעויות שונות זו מזו בתכלית, על פי ההעדפה הפרטית של הסובייקט המגדיר. חשיבותו של מעמד האזרחות נעוצה בעיקר בזכויות הנלוות לו, בייחוד בחסינות שהוא מקנה לפרט מפני גירוש.
הוראת סעיף 11(ב) לחוק האזרחות, אשר מקנה לשר הפנים סמכות לשלול אזרחות בגין 'הפרת אמונים', היא שילוב בעייתי של שני יסודות בעייתיים: האחד במישור המהותי, והוא נוגע לעילת הביטול (הפרת אמונים); והשני במישור הדיוני, והוא נוגע לגורם המוסמך (שר הפנים). קושי נוסף הוא שההוראה אינה מלווה בסייג בדבר חוסר אזרחות.
מבחינת עילת הביטול המונח 'הפרת אמונים' עמום מכדי לספק לאזרח הכוונה נאותה לשמירה על זכויותיו. הכוונה כזאת נדרשת בדין הפלילי באמצעות ניסוח בהיר ומצומצם של עברות, קל וחומר שהיא מתחייבת בחקיקה המאפשרת לשלטון לשלול מאדם את מעמד האזרחות שלו. בשל הביקורת הרבה שנמתחה על ניסוחה העמום של העברה הפלילית בעניין הפרת אמונים מצד עובד ציבור, לא נראה שיש מקום להשתמש במונח 'הפרת אמונים' כעילה לשלילת אזרחות.[1]
המבט המשווה בסוגיה זו מעלה כי מדובר בהוראה חריגה מאוד בנוף המשפטי של מדינות דמוקרטיות מערביות. להוציא המקרה החריג של אנגליה, ברובן המכריע של המדינות הדמוקרטיות אין אפשרות חוקית לבטל אזרחות בגין מעשים המבטאים חוסר נאמנות, ודאי שלא בגין עילה עמומה דוגמת הפרת אמונים. אפילו הרשעה בבגידה – הדוגמה המובהקת ביותר להפרת אמונים כלפי המדינה – אינה מהווה ברוב המדינות עילה חוקית לביטול אזרחותו של המורשע. אכן, שלילת אזרחות לא ננקטה אפילו כלפי הבוגדים הידועים ביותר לשמצה בהיסטוריה כגון מדינאים ואנשי צבא ששיתפו פעולה עם הנאצים נגד האינטרסים של מדינותיהם: הגנרל פטאן ופייר לוואל בצרפת של וישי, וידקון קוויזלינג בנורווגיה, אנדריי ולסוב ברוסיה או ג'ון אנטוני ווקר, איש הצי האמריקני שמכר סודות צבאיים לסובייטים במשך קרוב לשני עשורים ונחשב למי שגרם לנזק המודיעיני הרב ביותר בתולדות ארצות הברית. במדינות מסוימות אף אין אפשרות לבטל אזרחות של אדם בניגוד לרצונו.
ולא זו אף זו: העילה הנוספת לשלילת אזרחות – יציאה למדינת אויב בלא אישור, בניגוד להוראת סעיף 2א לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 – נטולת הצדקה עניינית, ואין לראות בה משום מקרה פרטי של הפרת אמונים. מעשה זה אינו תואם את דימוי הבוגד, והעברה עשויה לחול גם על מעשה קונדס או הרפתקנות. נוסף על כך עילה זו מזמינה במיוחד יחס שונה לערבים היוצאים בלא אישור (כשאייבי נתן למשל או פוליטיקאים מן השמאל יצאו בלא אישור מעולם לא הוצע לשלול את אזרחותם). כמו כן אין כל יחס ראוי בין חומרת המעשה הזה (שדינו ארבע שנות מאסר) לבין תוצאותיו.
לפיכך מומלץ בזאת לבטל את הסמכות לשלול אזרחות בגין הפרת אמונים או בגין יציאה שלא כדין למדינת אויב. המלצה זו נסמכת על שיקולים שעלו מן הדיון בהצדקות המוסריות לשלילת אזרחות (בפרק הרביעי), ובעיקר על טעמי המדיניות (שפורטו בפרק החמישי), אשר מעלים כי הסיכון של שימוש לרעה בסמכות זו עולה על הסיכוי שהיא תצמיח תועלת כלשהי. החשש החמור הוא שהסמכות לשלילת אזרחות תשמש דווקא במקרים שהדין הפלילי אינו נותן מענה בשל היעדר ראיות מספיקות. הסמכות לשלילת אזרחות יוצרת אפוא מעין 'מסלול עוקף לעברות הבגידה', המאפשר לרשויות השלטון לפגוע בפרט לא פחות, ואולי אף יותר, משהיה אפשר לעשות זאת באמצעות המשפט הפלילי. בהקשר זה חשוב להזכיר כי נטל ההוכחה החמור בפלילים אינו עניין טכני, אלא עיקרון מהותי שתכליתו למנוע הרשעת חפים מפשע.
עם זאת הרשעה חלוטה בעברת בגידה מן 'הגרעין הקשה' עשויה להצדיק שלילת זכויות אזרחיות כעונש משלים, ובתנאי שההחלטה תהיה בידי בית המשפט ולתקופה קצובה או בכפוף לבחינה מחודשת לאחר תקופה מסוימת. אמנם חשש הניצול לרעה, שמומלץ לבטל בעטיו לחלוטין את הסמכות לשלילת אזרחות, קיים גם בקשר למתן סמכות לשלילת זכויות אזרחיות,
אך הנזק הסגולי שנגרם לפרט קטן יותר, והסיכונים הטמונים בסמכות זו פחותים בהרבה מן הסיכונים הטמונים בסמכות לשלילת אזרחות.
אם עמדה זו אינה מתקבלת, מומלץ לתקן את סעיף 11 כלהלן:
(1) צמצום ניכר של עילת השלילה. יש לבטל כליל את העילה בדבר יציאה שלא כדין למדינת אויב ולהחליף את ההוראה בדבר הפרת אמונים בהוראה מצומצמת. הפתרון המתקבל ביותר על הדעת לקטגוריות מתוחמות של חוסר נאמנות הוא הרשעה בבגידה – אולם רק אם מדובר בעברה חמורה המוגדרת כראוי, שאם לא כן התוצאה עלולה להיות מעוותת בגלל החלת הסמכות על מעשים לא חמורים דיים בכסות של מעשי 'בגידה'.[2] כדי להגביל ככל האפשר את האפשרות של שימוש לא נכון בסמכות לשלילת אזרחות, חשוב להגדיר במפורש באילו עברות בגידה מדובר ולהגביל את תחולת ההוראה לאיסורים הקבועים בסעיפים 97–99 לחוק העונשין (בכפוף להסתייגות המפורטת להלן). אין שום הצדקה להחיל את ההוראה על עברות בעייתיות, כגון 'גילוי החלטה לבגוד' (סעיף 100 לחוק העונשין) או 'תעמולה תבוסנית' (סעיף 103 לחוק העונשין). מובן שאין הצדקה להחיל את הסמכות על כלל העברות הביטחוניות או על עברות ההמרדה והטרור.
נוסף על דרישת ההרשעה בדין באחת מעברות הבגידה לפי סעיפים 97–99 לחוק העונשין ראוי להגדיר במפורש אילו מעשים ייחשבו 'בגידה' בהקשר שבו עסקינן. יודגש כי לעניין זה אין להיצמד לנוסח הקיים של עברות הבגידה, שאיננו מיטבי. לדוגמה, העברות של עשיית מעשה שיש בו כדי לפגוע בריבונותה של המדינה (סעיף 97) ושל עשיית מעשה שיש בו כדי לסייע לאויב במלחמתו נגד ישראל (סעיף 99) עשויות לתפוס ברשתן גם התבטאויות, ולא ברור שהדבר מוצדק בשים לב לעונש הכבד הקבוע בצדן. זאת ועוד, הביטוי המופיע בעברות הבגידה לפי סעיפים 99-97 – 'מעשה שיש בו כדי' (לפגוע בריבונותה של המדינה, להביא לידי פעולה צבאית נגד ישראל, לסייע לאויב במלחמתו נגד ישראל) אינו מוגדר די הצורך – האם הכוונה לסכנה מופשטת או מוחשית? מהי רמת ההסתברות הנדרשת להתממשות הסכנה? אף לא ברור שמוצדק לתפוס ברשתה של עברה שעונשה מגיע עד מיתה גם מעשה 'שיש בו כדי' לסייע לאויב או מסירת ידיעה בכוונה שתגיע לאויב (סעיף 99), כלומר מעשה שאינו מגיע כדי סיוע בפועל לאויב או מסירת ידיעה שלא הגיעה לאויב כלל.
(2) קביעת סייג למקרים שהשלילה תותיר אדם חסר אזרחות של מדינה חופשית. סייג בדבר חוסר אזרחות מקובל במדינות דמוקרטיות, והוא דרוש בנוסח המוצע כאן מן הטעמים שנזכרו בפרקים הקודמים.
(3) מתן הסמכות לבית המשפט. שינוי זה נחוץ מן הטעמים שפורטו בפרק החמישי. יש לקבוע כי שלילת אזרחות תיעשה רק בעקבות הרשעה חלוטה במעשה של בגידה. בדרך זו ייעשה ניסיון להבטיח עקרונות של הליך הוגן, ותימנע האפשרות לשלול אזרחות מאדם שלא בפניו (אם כי, כאמור בפרק החמישי, יהיה אפשר לשלול את דרכונו). יוער כי הגשת כתב אישום בעברות בגידה נעשית באישור היועץ המשפטי לממשלה, ובכך קבוע שסתום ביטחון נוסף לאכיפת הסמכות במקרים לא מוצדקים.
נוסף על כך יש לקבוע בחוק אפשרות של ערעור בזכות על החלטה שיפוטית לשלילת אזרחות ולהוסיף ולקבוע כי ההליכים בבית המשפט יתנהלו לפי דיני הראיות הנהוגים בהליכים פליליים, הקובעים שחובת ההוכחה המוטלת על המדינה היא מעבר לכל ספק סביר.
השינויים האמורים ישפרו את המצב הקיים ויהפכו את הסמכות בעניין שלילת אזרחות לנסבלת יותר. עם זאת, כאמור, מוטב להותיר אך ורק את הסמכות לביטול אזרחות בגין השגתה במרמה. יש להסתפק בדין הפלילי לשם טיפול בהפרות אמונים כלפי המדינה, ובמקרים קיצוניים גם לשלול זכויות אזרחיות. בכלל, אולי מוטב לעבור מרטוריקה של נאמנות לרטוריקה של קיום צו החוק (בצד כל איסור פלילי כבר קבוע העונש בגין הפרתו) ולפנות לחובת הנאמנות רק במקרים קיצוניים, בלי לגזור ממנה תוצאות קיצוניות מדי.
עד עתה מימוש הסמכות לשלול אזרחות בגין הפרת אמונים היה נדיר ביותר, ועד 2002 היה אפשר להגדיר אותה 'אות מתה'. ברם אם אכן 'אות מתה' היא – ראוי לבטלה מספר החוקים. אין צורך לשמר בחוק הוראות מיותרות, וראוי לזכור כי יש לחוק גם משמעות נורמטיבית. עם זאת אכיפת הסמכות – הגם שבשני מקרים בלבד – מהווה תקדים וממחישה את הסכנה הטמונה בסעיף גם לאחר שנים רבות שהעלה אבק. נשוב ונזכיר את דברי השופט האמריקני וורן: לא מימוש התוצאות של גירוש ואיבוד זכויות אלא עצם הסיכון לתוצאות אלה הוא שהופך את שלילת האזרחות למעשה דוחה.