לקראת הגדרת מעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל

קביעת עקרונות והסדרים לשימוש בכוח השלטון ולמיסודו הן מבין הסוגיות החוקתיות המובהקות ביותר במשטרים דמוקרטיים. אחת המטרות שכל חוקה דמוקרטית מבקשת לקדם היא מניעת שימוש שרירותי בעוצמה השלטונית, לצד שימוש ראוי בעוצמה זו לקידום מטרות חברתיות משותפות. אחת הדרכים המרכזיות להבטיח שהכוח השלטוני ישרת את המטרות שלשמן הוא נועד היא ביזורו וחלוקתו בין רשויות נפרדות. עקרון הפרדת הרשויות בא לידי ביטוי בראש ובראשונה על-ידי כינון רשויות מחוקקת, מבצעת ושופטת עצמאיות ובעלות סמכויות, אשר מאזנות ובולמות זו את זו. דרך מקובלת נוספת לחלוקת העוצמה השלטונית היא הפרדתו גם על-בסיס אזורי.

הגדרת מעמדו, תחומי אחריותו, סמכויותיו ומגוון הכלים השלטוניים שעומדים לרשות השלטון המקומי במערכת הממשל הישראלית, הם בבחינת נדבך נוסף של ביזור העוצמה הפוליטית, מימוש עקרון הפרדת הרשויות, הגבלת הכוח השלטוני, ועיצוב ההסדרים המוסדיים לשיתוף אזרחים בתהליכי קבלת החלטות.

מעמד השלטון המקומי בישראל

שאלת מעמדו של השלטון המקומי מעסיקה את ישראל מאז הקמתה. כבר בדיוני הכנסת הראשונה שרים וחברי כנסת הצביעו על כך שהשלטון המקומי נותר שריד לשלטון המנדטורי, כי פקודת העיריות מ – 1934 שמהווה את הבסיס החוקי העיקרי לשלטון המקומי מיושנת וכי אופיו הדמוקרטי של שלטון זה לא בא לידי ביטוי בממשל הישראלי. הנוכחים במליאת הכנסת היו תמימי דעים שיש להעניק לשלטון המקומי את מקומו הראוי לו בדמוקרטיה הישראלית ושיש להתאים את החקיקה למטרה זו בהקדם.

אך מאז הדיונים הראשונים של הכנסת הראשונה ועד ימינו מעמדו של השלטון המקומי לא השתנה בצורה מהותית. למעשה, למעט שינוי משמעותי אחד (המעבר לבחירה ישירה של ראש הרשות המקומית, במהלך שנות השבעים) ומספר שינויים משניים (כגון שינויים במערכת המיסוי, הפרדת יום הבחירות לרשויות המקומיות מיום הבחירות לכנסת וההשפעות הלא מתוכננות שהיו לאימוץ הפריימריס המפלגתיים) מעמדו של השלטון המקומי בישראל נותר דומה למדי למעמדו מאז ראשית המדינה. עד לעצם היום הזה המבנה השלטוני בישראל ריכוזי מאוד ומעמדו של השלטון המקומי אינו מוגדר.

ההכרה בצורך לחולל שינוי במצבו של השלטון המקומי בישראל הייתה גם מנת-חלקה של ממשלת-ישראל. ב– 1976 מונתה ועדה ממלכתית לבחון את מצבו של השלטון המקומי, שבראשה עמד משה זנבר. הועדה הגישה את הדוח המסכם של עבודתה ב – 1981 וכעבור ארבע שנים המלצותיה אומצו על-ידי הממשלה. אולם חרף החלטת הממשלה וחרף העובדה שדוח הועדה נחשב מסמך קנוני, המשרת אנשי מנהל, מומחים וחוקרים, המלצותיו לא יושמו מעולם.

ככלל, כל מערכת שלטון מקומי, ובכלל זה המערכת בישראל, מצויה בבעיה מבנית, הנובעת מכך שמקור הסמכות של הרשות המקומית הוא ציבור התושבים, בעוד שמעל הרשות המקומית ניצב השלטון המרכזי. בעיה מבנית זו באה לידי ביטוי בכך שהרשויות המקומיות, אשר נבחרות על ידי תושביהן ואמורות להיות אחראיות כלפיהם, מוגבלות בסמכויותיהן.

בעיה מבנית נוספת שמאפיינת את השלטון המקומי בישראל היא כאמור ריכוזיות רבה בתהליכי קבלת החלטות. כתוצאה מכך, השלטון המקומי הנו שותף משני בלבד בעיצוב המדיניות הציבורית. זאת ועוד, גם במקרים בהם הרשויות המקומיות משפיעות למעשה על המדיניות הציבורית, לא אחת השפעה זו מושגת באמצעים ספק חוקיים.
הבעיות המבניות שהשלטון המקומי סובל מהן באות לידי ביטוי במספר תחומים. ראשית, המציאות שבה נקבע מעמדו המשפטי של השלטון המקומי בישראל (כאמור, פקודת העיריות שנקבעה על-ידי השלטון המנדטורי ב - 1934) השתנתה לבלי היכר, אם כי החוק הישראלי מבוסס במידה רבה על פקודה זו. שנית, פעולות רבות שננקטות על-ידי השלטון המקומי נעשות שלא בהתאם לחוק ושלא מכוח חוק, אלא מכוח יחסי עוצמה פוליטיים. שלישית, במרבית המדינות הדמוקרטיות חלו רפורמות יסודיות בשלטון המקומי, אשר מבטאות את ההכרה בחשיבותו של דרג שלטון זה, כמו גם את הניסיונות להתמודד עם המורכבות הכרוכה בעצם קיומם של שני דרגי ממשל במדינה אחת. בישראל, כאמור, לא התחוללה אף לא רפורמה יסודית אחת. רביעית, ישנן מספר בעיות שהשלטון המקומי סובל מהן באורח שכמעט נהיה מסורתי, והן לא זוכות להתמודדות אפקטיבי, כפי שיובהר מייד.
מנקודת ראותן של הרשות המקומית והמדינה, הבעיות המרכזיות והשכיחות הן הגירעון התקציבי שממנו סובלות רבות מהרשויות המקומיות והעדר חלוקה ברורה של סמכות ואחריות בין הישויות השלטוניות הללו. מנקודת ראותו של האזרח והתושב, בעיות השלטון המקומי כוללות חלוקה בלתי שוויונית של מגוון שירותים שהמדינה מקצה לתושביה, מערכת חינוך ורווחה שאינן מעניקות מענה מלא לצורכי התושבים ובעיות בתשתיות שהרשויות המקומיות מעורבות באספקתן (בעיקר ברשויות המקומיות הערביות).

אם-כן, מעמדו הנוכחי של השלטון המקומי בישראל מהווה דוגמה הפוכה למה שחוקה מבקשת לבטא. בעוד שזו האחרונה מהווה את הניסיון החברתי המשמעותי ביותר לעצב יחסים פוליטיים, משפטיים ומשטריים באמצעות חשיבה, תכנון ובחירה מודעת, היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי מוכתבים באופן קבוע על-ידי יחסי עוצמה וכוח, ולחילופין, על בסיס נסיבות אקראיות ומזדמנות. דיון במעמדו של השלטון המקומי ותפקידו, שיוביל להגדרת מעמדו המשטרי של השלטון המקומי, עשוי לסייע בהתמודדות עם מגוון הבעיות שצוינו לעיל.
חלופות למעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל

נאמנים להשקפה הרואה במעמדו של השלטון המקומי סוגיה חוקתית, הקמנו שלושה צוותים מקצועיים אשר דנו בבעיות השונות שמאפיינות את השלטון המקומי. הצוותים אף הציעו שלוש גישות עקרוניות חלופיות, כמו גם הצעות קונקרטיות וחדשניות, לשינוי המצב הקיים ושיפורו. להלן עיקרי המלצות הצוותים, כפי שהן מופיעות בניירות העמדה המצורפים לתיק הנוכחי.

1. טובת האזרחים/תושבים מחייבת חיזוק השלטון המקומי, בין השאר מכיוון שהשלטון המרכזי לא יכול לספק כראוי את צרכי התושבים ולהגדיל את הערך הציבורי, כשם שיכולים לעשות זאת התושבים ונציגיהם ברשות המקומית.
2. הגשמת עקרון ההיענות להעדפות הציבור והאחריות בפניו (מודל "דמוקרטיה מקומית").
3. הרחבת סמכויותיה של המועצה המקומית. בין השאר, המועצה תהיה מעורבת בקביעת מדיניות הרשות ותאשר אותה. בנוסף, חיזוק הפיקוח של חברי המועצה על ראש הרשות, בין השאר על-ידי העמדת אחוז חברי המועצה שיכולים להביע אי-אמון בראש הרשות על ששים וחמישה (שני שלישים מחברי המועצה).
4. הגברת השתתפות התושבים בתהליכי קבלת החלטות, באמצעות:
   I. משאלי תושבים.
   II. הגברת מנגנוני הבקרה המקומיים (כגון, חיזוק מעמדו של מבקר הרשות המקומית).
   III. שקיפות מלאה בתהליכי קבלת החלטות וחובת דיווח תקופתית אודות פעולות הרשות המקומית בפני התושבים, באופן קבוע ועתי.
   IV. הקמת יחידה מקצועית במשרד הנים שתפקידה לספק מידע לתושבים על טיב השירותים שהוא מקבל מהרשות המקומית.  

1. אין לקבוע קריטריונים נוספים באשר לזכותו של ראש הרשות המקומית להיבחר מלבד אלה הקיימים כיום.
2. הגורמים המקצועיים ברשות המקומית (כגון: מנכ"ל העירייה) יהיו כפופים לראש הרשות ולמועצה המקומית, וסמכויותיהם יאצלו על-ידי ראש הרשות המקומית והמועצה.
3. תנאי הכרחי ומקדים להעברת סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי הוא פיתוח מנגנוני בקרה ונשיאה באחריות. מנגנון הפיקוח והבקרה העיקרי על הרשות המקומית יהיו האזרחים. כלומר, חיזוק יכולת ההשפעה, ההשתתפות והמעורבות של האזרחים, בכדי שהרשות המקומית תענה יותר להעדפות התושבים.
4. השלטון המרכזי מחויב להעביר תקציבים לשלטון המקומי על-בסיס קריטריונים מוסכמים.

1. יצירת דרג קבלת החלטות שייצג את המרחב הגיאוגרפי שמצוי בין רמת השלטון המקומי המסורתי (שמתמקדת ברשויות מקומיות) לבין רמת השלטון המרכזי (המדינה).
2. פיתוח דרג ממשל ברמה האזורית יתרום לקידום עקרון השוויון, לקידום האינטרסים האזוריים והוא יגביר את הרווחה האישית של תושבי הרשויות המקומיות החלשות.
3. שיתוף פעולה בין רשויות על-בסיס אזורי מגביר את היעילות לאור היתרון שיש לגודלה של היחידה הפוליטית-מנהלית שתיכון ולאור העובדה שהוא יימנע בזבוז עתודות קרקע ופיתוח יתר.
4. הממשל האזורי ייהנה מסמכויות מסוימות שיאפשרו לקדם את האינטרסים הכוללים של האזור ותושביו, באופן שאינו אפשרי כיום.
5. "דרג ממשל אזורי" אמור להוות מרחב נוסף לקבלת החלטות, שישלים את תהליכי קבלת ההחלטות בשני דרגים שלטוניים.
6. חלוקת תחומי האחריות בין שלושת דרגי הממשל בדרך חדשה. נושאים הקשורים לתפקוד השוטף היומיומי של היישוב יהיו בסמכות הרשות המקומית (עניינים מוניציפליים שונים), נושאים בעלי נגיעה אזורית או בעלי יתרונות לגודל מבוהקים יהיו בסמכות הרמה האזורית (כמו תכנון תשתיות, השכלה גבוהה, מרכזי תעסוקה, ועוד), נושאים בתחומים ברמה הלאומית יהיו בסמכות הממשל המרכזי (כמו פרויקטים לאומיים, נושאים מדיניים, נושאים בתחום הביטחון.)
7. תקציב מועצת האזור יורכב משני מקורות, מסים מאוכלוסיית האזור ותמיכה מהממשל המרכזי (המסים מהאוכלוסייה המקומית ייגבו ישירות או באמצעות הרשויות המקומיות.)
8. קביעת מסגרות פוליטיות חדשות, כגון פרלמנט אזורי, שיבטיחו את שיתוף נציגי האזורים בתהליך קבלת ההחלטות הלאומי.

1. החלת תפיסה מעודכנת של רעיון מדינת-הרווחה בכל הנוגע לסמכויותיהם ותחומי אחריותם של השלטון המרכזי והשלטון המקומי.
2. המדינה אחראית למימון מלא של "סל שירותים" אשר תכניו יוגדרו בשיתוף עם השלטון המקומי.
3. המדינה תפקח על רמת השירותים שהרשות המקומית מעניקה לתושביה.
4. השלטון המקומי יישא באחריות תפעולית לספק את "סל השירותים", לצד מעורבותו בגיבוש הסל.
5. השלטון המקומי ימשיך להוות מרחב חשוב לקבלת החלטות פוליטיות, אשר מביא לידי ביטוי את מגוון צורות החיים המשותפים בישראל ומייצג את העדפותיהם השונות של האזרחים והתושבים.
6. הבחנה בין הריכוזיות שמאפיינת את יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי כיום, לבין מעורבות עתידית של המדינה כמדינת רווחה בהתנהלותו של השלטון המקומי. לצד המחויבות במימון מלא של "סל השירותים" לאזרח, מומלץ על הסדרת התנהלותו של השלטון המקומי בחקיקה וחקיקת משנה ברורה. כשני צעדים משלימים, יש לשנות את ההסדרים המוסדיים, על-פי הם השלטון המרכזי עוסק באישורים פרטניים הכרוכים בהחלטות כאלה ואחרות של השלטון המקומי, ולשקול מחדש את מערכת החקיקה המקומית הרווחת כיום.
7. לסיכום, הכרה בכך שאופיו של השלטון המקומי בישראל מגוון. מחד גיסא, השלטון המקומי הוא גורם מנהלי-אקזקוטיבי, ומאידך גיסא, הוא ישות שלטונית שמקיימת דמוקרטיה בזעיר אנפין.

הנחת המוצא של כותבי מסמך זה היא שההחלטות מהו שלטון מקומי, באלה תחומי מדיניות הוא אמור להיות מעורב, מהם סמכויותיו ומהם הנושאים שראוי להתירם לשלטון המרכזי קשורות קשר הדוק בסוגיות שכל חוקה מתמודדת עמן: חלוקת העוצמה השלטונית ושיתוף אזרחים בתהליכי קבלת החלטות. לפיכך, יש לדון בשאלת מעמדו של השלטון המקומי באותה מידת הרצינות וכובד הראש שדנים בכל סוגיה משטרית וחוקתית אחרת. במלים אחרות, דיון ציבורי רציני אודות מעמדו ועתידו של השלטון המקומי בישראל הנו דיון בעל אופי חוקתי .

הדיון שאנו מבקשים לקיים במסגרת הכינוס השמיני של המועצה הציבורית יתמקד בשאלות העקרוניות ובסוגיות חוקתיות אלה. אנו נבקש ללבן יחד את השאלה מהי ההגדרה השלטונית הרצויה לשלטון המקומי בישראל, מהם תחומי המדיניות המרכזיים שהשלטון המקומי צריך להיות מעורב בעיצובם ואילו כלים חוקיים ופוליטיים אנו מבקשים לציידו, בפועלו מול ולצד השלטון המרכזי.