אופוזיציה וייצוג יחסי בוועדה לבחירת שופטים
הרכב הוועדה לבחירות שופטים כולל, בין היתר, שני חברי כנסת שהכנסת בוחרת. מזה כ-25 שנים, התקבע נוהג לפיו לפחות חבר ועדה אחד נבחר מסיעות האופוזיציה, אולם יש צורך בעיגונו במסגרת חוק יסוד: השפיטה
Flash 90
הרכב הוועדה לבחירת שופטים ויישום עקרון הייצוג היחסי
סעיף 4 לחוק-יסוד: השפיטה, מורה כי:
(א) שופט יתמנה בידי נשיא המדינה לפי בחירה של ועדה לבחירת שופטים.
(ב) הוועדה תהיה של תשעה חברים, שהם נשיא בית המשפט העליון, שני שופטים אחרים של בית המשפט העליון שיבחר חבר שופטיו, שר המשפטים ושר אחר שתקבע הממשלה, שני חברי הכנסת שתבחר הכנסת ושני נציגים של לשכת עורכי הדין שתבחר המועצה הארצית של הלשכה; שר המשפטים יהיה יושב ראש הוועדה.
סעיף 4 לחוק-יסוד: השפיטה קובע כי הכנסת תבחר בבחירה חשאית את שני חברי הכנסת שיכהנו כחברי הוועדה; הם יכהנו כל עוד הם חברי הכנסת, ואם תמה כהונת הכנסת - עד שהכנסת החדשה תבחר חברים אחרים במקומם והכל בכפוף להוראות חוק הכנסת, התשנ"ד-1994.
יישום הייצוג היחסי בוועדה לבחירת שופטים- בג"ץ אבירםבג"ץ 9029/16 עו"ד יצחק אבירם ואח' נ' שרת המשפטים ואח' (פורסם בנבו ביום 1.2.17).
בבג"ץ אבירם נדונה לרוחב ולעומק שאלת יישומו של עקרון הייצוג היחסי בהקשר לוועדה לבחירת שופטים, וזאת נוכח ייחודה של ועדה זו. כדברי השופט הנדל:
"המחוקק עצמו מצא לכנס במסגרתה פורום יוצא דופן המורכב מגורמים בכירים ברשות השופטת וברשות המבצעת, כמו גם נציגים של הרשות המחוקקת שנבחרים בבחירות חשאיות וגורמים מקצועיים. ספק אם ניתן להצביע על פורום בעל הרכב כה ייחודי בהקשרים אחרים".שם, פס' 19 לפסק דינו של השופט הנדל.
הרקע להגשת העתירה הובא בדבריו של השופט הנדל בעניין אבירם, ולפיו, הגם שאין הוראת חוק המחייבת את הדבר: מזה למעלה מ-25 שנים, מאז שנת 1990, בוחרת הכנסת בעת הבחירות לוועדה לבחירת שופטים לפחות חבר ועדה אחד מסיעות האופוזיציה. כך קרה גם בבחירות האחרונות לוועדה, שנערכו ב- 22.7.2015. בבחירות אלה נבחר חבר הכנסת רוברט אילטוב, מישראל ביתנו. לוועדה לא נבחר חבר כנסת נוסף שסיעתו משתייכת לאופוזיציה. אלא שב- 25.5.2016, הצטרפה סיעת ישראל ביתנו לקואליציה, ומאז למעשה לא יושב בוועדה חבר כנסת מסיעות האופוזיציה. זהו, בתמצית, הרקע להגשת העתירה.שם, פס' 1.
באשר למחלוקת בין הצדדים, זו נסבה על טענת העותרים כי חלה חובה על חבר הכנסת לפרוש מהוועדה, אם סיעתו עברה מהאופוזיציה לקואליציה, ובכך לאפשר מינוי ח"כ מהאופוזיציה במקומו. אליבא דעותרים, הכנסת חייבת לדאוג לכך שבוועדה לבחירת שופטים יכהן בכל עת חבר מטעם האופוזיציה. הם ביססו את עתירתם בין היתר על קיומו של מנהג חוקתי.שם, פס' 2. המשיב 6, יו"ר האופוזיציה, תמך בעמדתם מטעמיהם.
המשיבים 1-5, לעומתם, טענו כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת השיהוי בהגשתה, וכי המנהג החוקתי טרם הוכרז כמקור נורמטיבי מחייב בישראל, בהוסיפם כי הנוהג הספציפי, לבחור לוועדה חבר כנסת אחד לפחות מסיעות האופוזיציה, אינו עונה על התנאים לקיומו של מנהג חוקתי, ובכל מקרה אינו כולל התפטרות של חבר ועדה מכהן. לטענת המשיבים הללו, אפילו היה נקבע קיומו של מנהג חוקתי – מדובר היה במנהג חסר תוקף, לנוכח קיומו של הסדר חוקתי מפורש ומפורט.
עמדות השופטים בעניין אבירם
פסק דינו של השופט הנדל, המקיף ורחב היריעה, דחה בהסכמת השופטים עמית ופוגלמן את העתירה. ראשית, קבע השופט הנדל, כי "בהגשת העתירה נפל שיהוי כבד. זאת ועוד, העותרים מבקשים כי נכריע לראשונה במעמדו של המנהג החוקתי בישראל. הם מעוניינים כי ייקבע שבענייננו קיים מנהג כזה, תוך הרחבת המנהג באמצעות פרשנות למקרים שבהם מעולם לא הוחל. לכן אין מקום לקבל את העתירה במתכונתה הנוכחית".שם.
"יחד עם זאת", המשיך השופט הנדל, "חשוב שבית המשפט יאמר את דברו לגבי הנוהג למנות לוועדה חבר כנסת אחד לפחות מסיעות האופוזיציה. רואה אני, בלי להכריע בשאלת המנהג החוקתי, חשיבות רבה בהמשך קיומו. זאת מכוח עקרונות חוקתיים של השיטה, המכירה בעקרון הייצוג היחסי".שם.
בבואו לדון בעקרון הייצוג היחסי מציין השופט הנדל, כי: "השאלה שבפנינו חורגת מהמקרה הקונקרטי ונושקת לסוגיה רחבה בתורת המדינה: עקרון הייצוג היחסי וזכות ההשתתפות של המיעוט בהליכי קבלת ההחלטות".שם, פס' 11.
במסגרת דיונו בעקרון זה מזכיר השופט הנדל את פסק דינו בעניין רוחמקין,עע"מ 1207/15 רוחמקין נ' מועצת העיר בני ברק (פורסם בנבו ביום 18.8.2016) (להלן: עניין רוחמקין) בו ערך דיון נרחב "בזכות הייצוג של המיעוט בוועדות השונות, ובחשיבות הדמוקרטית של זכות זו מנקודת מבטה של הפילוסופיה-הפוליטית ושיטת המשפט העברי".עניין אבירם, לעיל ה"ש 17, פס' 11 לפסק דינו של השופט הנדל. לדבריו, "פרשה זו נסבה על דרך הבחירה הראויה לנציגות סיעת המיעוט בוועדת ההנחה מארנונה", ונקבע בה כי "גם במקרה זה חייב להיות ייצוג הולם לסיעת המיעוט".שם. אמנם, כהערת השופט הנדל, המסגרת החקיקתית והנורמטיבית בפקודת העיריות שונה מזו הנדונה בעניין אבירם (בהעדרה של הוראת חוק המחייבת צירוף נציג של האופוזיציה לוועדה לבחירת שופטים), אך לשיטתו הרציונאלים המובאים בעניין רוחמקין יפים אף לוועדות הכנסת השונות, וביתר שאת גם לוועדה לבחירת שופטים.שם.
בהמשך הדברים מציין השופט הנדל כי "גם במבט רחב על המשפט המשווה, במדינות רבות ניתן למצוא הסדרים המעגנים את זכותו של המיעוט להשתתף בוועדות השונות",שם, פס' 12. בהוסיפו כי "זוהי גם שיטתו של המשפט העברי לפיו החלטת הרוב מחייבת רק במקרה בו היא התקבלה מתוך דיון ושיתוף של המיעוט",שם, פס' 13. תוך שהוא מפנה לפסיקתו של הרשב"א: "דאין הסכמת הרוב אלא כשהיתה הסכמת הרוב מתוך מעמד כולם כעניין שבדינין דעלמא" (שו"ת הרשב"א ג, שד).שם.
הוועדה לבחירת שופטים
לשיטת השופט הנדל, "המאפיינים הייחודיים של הרשות השופטת – עצמאות ואי-תלות, חובת האחריותיות ועקרון השיקוף – משווים לייצוג המיעוט בוועדה לבחירת שופטים ערך מוסף ייחודי בעל חשיבות רבה".שם, פס' 16. דעתו של השופט הנדל היא, על כן, כי בנוסף לעקרון הייצוג ההולם החל על הוועדה לבחירת שופטים, כשם שהוא חל על כל יתר הוועדות, הוא חל ביתר שאת כלפי ועדה זו, ויש בכך ביטוי נוסף לעקרון הייצוג היחסי.
השופט הנדל מוסיף הבהרה מהותית:
"בית המשפט אינו מוסד פוליטי. הוועדה לבחירת שופטים גם היא אינה מוסד פוליטי. הדין קובע: 'חבר הוועדה יצביע על פי שיקול דעתו, ולא יהיה מחויב להחלטות הגוף שמטעמו הוא חבר בוועדה' [סעיף 6 לחוק בתי המשפט]. חברי הוועדה לבחירת שופטים צריכים גם הם להפעיל שיקול דעת עצמי".שם, פס' 16.
באשר לעתיד אומר השופט הנדל בסיכום פסק דינו:
"במבט צופה פני עתיד ומבחינת הממשל הרצוי – ויתכן שאף מעבר לכך – נכון לשמור על הנוהג לפיו סיעות האופוזיציה מיוצגות בוועדה לבחירת שופטים. איננו מתערבים במקרה הנוכחי. עם זאת, היה ותחליט הכנסת בבחירות הבאות לוועדה לבחירת שופטים שלא למנות מטעמה בעת הבחירות לוועדה נציג מסיעות האופוזיציה – תעמוד בפניה משוכה משפטית רצינית. זאת ועוד, ניתן לסבור כי טוב תעשה הכנסת אם תיתן דעתה לגיבוש הכלל העמום לכדי כלל ברור. כך או אחרת, היה ויוחלט לסטות מנוהג זה, טענות הצדדים שמורות להם".שם, פס' 19.
חוות דעתו של השופט עמית
השופט עמית קבע אף הוא כי דין העתירה להידחות. בפתח חוות דעתו, הוא מציין כי "אי-התלות של שופטים ניצבת בבסיס השיטה הדמוקרטית, וכי על חשיבותו של עקרון זה אין חולק".שם, פס' 1 לפסק דינו של השופט עמית.
לדבריו, "אחד התנאים הנדרשים על מנת להבטיח עצמאות ואי-תלות של השופטים בישראל, הוא שארבעת נציגי הרשות המחוקקת והמבצעת לא יהיו עשויים מקשה אחת".שם. הוא מוסיף, כי הסכנה שבמצב מעין זה לא נעלמה מעיני הכנסת, ולפיכך נוצרה לאורך השנים מעין מוסכמה חוקתית לפיה הבחירות בכנסת לבחירת הנציגים לוועדה תיערכנה באופן שלפחות אחד מתוך שני הנציגים ישתייך לאופוזיציה. זו הפרקטיקה הנוהגת, ולטעמו, זהו גם המצב הנורמטיבי הראוי, כפי שגם אישר בא כוח הכנסת, והוא משבח את הכנסת שנהגה ונוהגת על פי פרקטיקה זו במשך שנים.שם.
לפי השופט עמית, "המקרה שבפנינו הוא 'תאונתי' - מקרה חריג הנובע מתהפוכות הפוליטיקה, כאשר מפלגה שחבריה ישבו בספסלי האופוזיציה חצתה את הקווים ועברה לחבוש את ספסלי הקואליציה".שם, פס' 2. לדבריו, על מקרה מעין זה חלה הוראת סעיף 6(1) לחוק בתי המשפט, לפיה שני חברי הכנסת שנבחרו לכהן כחברי הוועדה, "יכהנו כל עוד הם חברי הכנסת, ואם תמה כהונת הכנסת - עד שהכנסת החדשה תבחר חברים אחרים במקומם והכל בכפוף להוראות חוק הכנסת". הוא מוסיף כי "נראה כי המחוקק לא נתן דעתו על המקרה החריג שבפנינו, אך הוראות החוק הן ברורות והפרקטיקה והמנהג ניגפים בפני חוק מפורש של הכנסת".שם. לדידו של השופט עמית, "די בטעם זה כדי לדחות את העתירה, מבלי לקבוע מסמרות בנושא המנהג החוקתי כמקור משפטי מחייב".שם.
בהמשך חוות דעתו הוא מציין, כי "העתירה הציפה סוגיה חשובה שראוי ליתן לה את הדעת"שם, פס' 3. באומרו, כי "טוב יעשה המחוקק אם יעגן בחוק בתי המשפט את הפרקטיקה הנוהגת עליה עמדנו לעיל",שם. בהוסיפו כי "כך נעשה בתיקון מס' 74 משנת 2014, במסגרתו נוסף סעיף 6 (3א) לחוק, על מנת להבטיח ייצוג נשי בוועדה. למצער, הוסיף השופט עמית, כי "טוב תעשה הכנסת אם תעגן את הנוהג הקיים בתקנון הכנסת, שם ניתן ייצוג לחברי סיעות האופוזיציה במסגרות שונות של הפעילות הפרלמנטרית".עניין אבירם, לעיל ה"ש 17, פס' 3 לפסק דינו של השופט עמית.
חוות דעתו של השופט פוגלמן
השופט פוגלמן סבר אף הוא, כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת השיהוי שנפל בהגשתה. לפיכך, לא ראה להידרש לשאלה כבדת המשקל בדבר מקומו של המנהג החוקתי כמקור משפטי מחייב בשיטתנו המשפטית ואף לא לקבוע מהם התנאים המקדמיים ההכרחיים להתגבשותו. זאת הגם ששותף הוא להשקפתם של חבריו למותב כי הפרקטיקה הנוהגת בכנסת שלפיה זו בוחרת נציג מסיעת קואליציה ונציג מסיעת אופוזיציה לחברות בוועדה לבחירת שופטים היא ראויה ומשרתת תכליות משטריות בעלות חשיבות.
החוק הרצוי - יסודות ההסדר הרצוי
השאלה הצריכה עתה לפנים היא, אילו נושאים יש להסדיר את עיגון הנוהג האמור בדרך מפורשת על-ידי הכנסת ובאיזה אופן? האם בדרך של שינוי בחוק בתי המשפט או באמצעות שינוי בחוק יסוד השפיטה? לאור כל הנאמר במאמר זה לעיל, נראה כי שלושה הם ההסדרים החוקתיים הנדרשים:
- השיוך הסיעתי: אחד משני חברי הכנסת שייבחרו לוועדה לבחירת שופטים יהיה תמיד מסיעות האופוזיציה (לצד נציג מהקואליציה);
- מיהות הגוף הבוחר: האופוזיציה (ולא הכנסת כולה) היא זו שתבחר את נציגה לוועדה (וכך גם הקואליציה בבחירת הנציג מטעמה);
- הפסקת החברות בוועדה: במקרה של מעבר נציג האופוזיציה בוועדה לשורות הקואליציה - בין בעצמו ובין ביחד עם סיעתו - תופסק חברותו בוועדה, והאופוזיציה תבחר בנציג אחר מטעמה במקומו, כך שבכל עת תהא נציגות של האופוזיציה בוועדה (הסדר זהה יחול בהתאמה גם במקרה של מעבר בכיוון ההפוך – מעבר נציג הקואליציה בוועדה לאופוזיציה).
הנמקת ההסדרים המוצעים
לטעמי יש לקיים את ההסדרים המוצעים לעיל במסגרת חוק יסוד: השפיטה, ולא בגדר תיקון חקיקה רגיל בדמות שינוי בחוק בתי המשפט. ככל שמדובר בעניין חוקתי כה משמעותי, נודעת חשיבות לעיגון השינויים הנדרשים במסגרת חוק יסוד דווקא. ומכאן – להנמקת ההסדרים המוצעים.
- המלצת שלושת שופטי ההרכב בעניין אבירם, לעגן בחוק נוהג או מוסכמה חוקתית, שהכנסת נהגה על-פיהם מזה למעלה מ-25 שנים. הסדר זה הוצע בעבר בהצעות חוק פרטיות, דבר שמעיד כי החשש מפני ההשלכות של העדר עיגון חוקתי בסוגיה זו מטריד את חבר המחוקקים. חשיבותו של עיגון זה אף נובעת מעקרונות של חכמת ההמונים כפי שבאו לידי ביטוי במחקרם של טננבוים ורצון, לפיהם החלטה בידי קבוצה מבוזרת כשכל פרט בקבוצה נושא החלטה עצמאית, נפרדת ובלתי תלויה, היא החלטה ראויה וטובה יותר. מינוי של חבר מהקואליציה לצד חבר מהאופוזיציה עשויה למנוע היווצרות "גושים" שכוחם היחסי עולה על מספרם.
- תיקון מוצע זה לחוק נושא בכנפיו בשורת חידוש לעומת המצב החוקי הקיים. ברם הסדר זה מתחייב מכוח עקרון הייצוג היחסי ופסיקת בית המשפט העליון, כהארת השופט הנדל בעניין אבירם עצמו ובעניין רוחמקין (ראו לעיל). יתר על כן, הוא גם עולה בקנה אחד עם ההסדר שנקבע בסעיף 11(א) בחוק הכנסת באשר לבחירת "ראש האופוזיציה": "ראש האופוזיציה יהיה חבר הכנסת מהסיעה הגדולה ביותר מסיעות האופוזיציה, ... אלא אם כן ... ".
באין שיקול לסתור, מה שטוב לבחירת ראש האופוזיציה, אמור מן הסתם להיות טוב גם לבחירת נציג מטעמה בוועדה לבחירת שופטים.
- הגם שאין בהכרח זהות בין השיקולים לבחירה מלכתחילה לאלו של פרישה בדיעבד, הרי שגם כאן ניתן, לכאורה, לגזור גזירה שווה מההסדר שנקבע בחוק הכנסת לגבי ראש האופוזיציה: "ראש האופוזיציה יחדל לכהן בתפקידו באחת מאלה, ובין היתר, עת חדל לכהן בסיעה מסיעות האופוזיציה".
הצעות החוק הפרטיות להסדרת הסוגיה
חרף המלצתם החד משמעית של שלושת שופטי בית המשפט העליון בעניין אבירם, שקראו לכנסת להסדיר את הנושא בצורה מפורשת, וחרף הזמן שחלף מאז מתן פסק דינם (בתחילת פברואר 2017), לא הוגשה עד היום הצעת חוק ממשלתית או הצעה מטעם ועדה של הכנסת לתקן את החקיקה הנוגעת לעניין. לעומת זאת, הוגשו בנושא הצעות חוק פרטיות רבות מטעם חברי כנסת שונים, תחת שמות שונים. בהקשר זה כדאי לחזור לדברי ההסבר בהצעת החוק של חברי הכנסת רוזין ורז בנוגע לצורך בתיקון חוק היסוד: "אין לאפשר לרוב הקואליציוני לנהוג בדורסנות ולמוסס את הנוהג החוקתי החשוב הזה, ולכן אין מנוס מלעגן אותו בחקיקה מפורשת בחוק-יסוד: השפיטה".
מתוך 9 ההצעות שהוגשו בכנסת העשרים - 4 מהן הוסרו מסדר היום בדיון המוקדם ו- 5 לא התקדמו מעבר להנחה על שולחן הכנסת, ואין כמובן לדעת מה יעלה בגורלן.
*מאמר זה הנו נוסח מקוצר למאמר שפורסם במהדורה הדיגיטלית של כתב העת "עורך הדין", גיליון 102 ינואר 2020
הכותב הוא נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים בדימוס