הגבלת כהונת ראש הממשלה - יתרונות וחסרונות

להלן הטיעונים העיקריים, לצד היתרונות והחסרונות; בשנים האחרונות הונחו כמה הצעות חוק להגבלת כהונת ראש הממשלה ל-2 קדנציות ו/או 8 שנות כהונה. מדובר בהצעה לרפורמת כבדת משקל, שתשפיע על מגוון היבטים משטרים. יש לה יתרונות לא מבוטלים לצד אתגרים מורכבים ואף חסרונות משמעותיים, וההכרעה ביניהם אינה פשוטה.

Flash 90

בשנים האחרונות הונחו כמה הצעות חוק להגבלת כהונת ראש הממשלה ל-2 קדנציות ו/או 8 שנות כהונה. כמה מהרשימות המתמודדות בבחירות לכנסת ה-24 (ובהן יש עתיד, תקווה חדשה וישראל ביתנו) גם הודיעו שלאחר הבחירות הן מתכוונות לקדם חוק זה.למשל תכנית תקווה חדשה, 10 הדברות לממשל תקין של ישראל ביתנו ומצע יש עתיד.

מדובר בהצעה לרפורמת כבדת משקל, שתשפיע על מגוון היבטים משטרים. יש לה יתרונות לא מבוטלים לצד אתגרים מורכבים ואף חסרונות משמעותיים, וההכרעה ביניהם אינה פשוטה. זוהי רפורמה הדורשת דיון מעמיק, מקצועי, שאינו מושפע (רק) מחישובים ואינטרסים פוליטיים מידיים. להלן הטיעונים העיקריים, לצד היתרונות והחסרונות:

ריכוז העוצמה בידי ראש הממשלה
מצד אחד, הסכנה היא שראש ממשלה המכהן תקופה ארוכה יצבור עוצמה רבה מדי, באופן המנוגד לעקרונות הדמוקרטיה הליברלית, שמבוססת על רעיון של ביזור עוצמה ויצירת איזונים ובלמים. שיקול זה מקבל משנה תוקף לאור העובדה שסמכויותיהם ועוצמתם של ראשי ממשלה במספר דמוקרטיות פרלמנטריות התחזקו לאחרונה, בתהליך שמכונה "התנשיאותיות" (presidentialization). גם בישראל מתרחש תהליך דומה, שבא לידי ביטוי בהעצמת כוחו של ראש הממשלה (ומשרדו ולשכתו) לעומת גורמים כמו הכנסת, מליאת הממשלה והמשרדים השונים.להתעצמות ראש ממשלת ישראל יש היבטים רבים. מבחינה פורמאלית, כבר לפני כמה עשורים נוספו לראש הממשלה סמכויות לפטר שרים ללא הגבלה (ב-1981) ולפזר את הכנסת (בהסכמת הנשיא, ב-1992). דוגמה חדשה-יותר היא המעבר ב-2014 לאי-אמון קונסטרוקטיבי מלא, שבמסגרתו קשה מאד להחליף ראש ממשלה מכהן ללא בחירות (הדבר דורש תמיכה של לפחות 61 ח"כים בממשלה חלופית). היבט מרכזי נוסף קשור להיחלשות משרדי ממשלה אחרים והעומדים בראשם, בין היתר משום שחלק מסמכויותיהם של המשרדים הגדולים הוותיקים הועברו למשרדים קטנים חדשים (למשל, חלק מסמכויות משרד החוץ הועברו למשרד לשיתוף פעולה איזורי, למשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה ולמשרד התפוצות); ושום שיציבות השרים במשרדים קטנה מאז שנות ה-90. גם תפקידיו וסמכויותיו של משרד ראש הממשלה התעצמו, כפי שבא למשל לידי ביטוי בהקמת גופים שונים בתוך משרד ראש הממשלה (או העברתם אליו), כמו המטה לביטחון לאומי, מערך הגיור, המועצה הלאומית לכלכלה, אגף ממשל וחברה ומערך ההסברה הלאומי. גופים אלה ואחרים במשרד ראש הממשלה מובילים תהליכים רבים בנושאים שבעבר טופלו על ידי המשרדים השונים. זאת במקביל להיחלשות המוסדות הפנימיים וההליכים הדמוקרטיים במפלגות בישראל, שבעבר איזנו את עוצמת ראש הממשלה.

מצד אחר, במדינות בעלות דגם משטר פרלמנטרי, כבישראל, הסכנה שראשי ממשלה יצברו כוח ריכוזי מופרז ומסוכן אינה מאוד גדולה.כך למשל נטען גם בנייר של מועצת אירופה מ-2019: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 2019. "Report on Term-Limits," adopted by the Venice Commission at its 118th Plenary Session (Venice, 15-16 March), p, 19. זאת משום שראשי ממשלה אינם נבחרים לתקופת כהונה קבועה וקשיחה: הרשות המחוקקת יכולה להדיח אותם בכל עת, ולעתים גם הקואליציה או המפלגה (כך למשל הודחה מרגרט ת'אצ׳ר ב-1990). למרות התחזקות כוחו של ראש הממשלה והיחלשות חלק ממנגנוני האיזונים והבלמים בישראל, נראה ששסתומי הביטחון המשטריים המאפשרים את החלפתו עדיין משמשים ערובה מספקת מהסכנות של ריכוזיות יתר.

תחרות ותחלופה שלטונית
מצד אחד, הגבלת כהונה תעודד תחרותיות ותחלופה בשלטון, שהם היבטים מרכזיים בדמוקרטיה מודרנית. הצורך העכשווי בצעדים שיעודדו תחרות ותחלופה נובע משתי סיבות עיקריות:

• התחזקות מעמד ראש הממשלה, שעלולה ליצור מצב שבו הוא משתמש בעוצמתו כדי להחליש את יריביו (למשל באמצעות השתלטות על התקשורת וסילוק יריבים פנימיים ממפלגתו) ובכך מנציח את שלטונו.
• העשור האחרון בישראל מתאפיין בהיעדר תחלופה בשלטון. תקופת כהונתו של ראש הממשלה הנוכחי בנימין נתניהו היא הארוכה ביותר בתולדות ישראל – גם בסך הכול (כ-15 שנים) וגם בבחינת משך תקופת הכהונה הרצופה (מאז 2009).

מצד אחר, אין בישראל בעיה של כהונות ארוכות של ראשי ממשלה – אף ראש ממשלה מלבד הנוכחי לא כיהן יותר משמונה שנים רצופות. הקדנציה השנייה של דוד בן גוריון נמשכה שבע שנים ו-33 שבועות (1963-1955). הקדנציות הארוכות (יחסית) האחרות של ראשי ממשלה בישראל ארכו מעט יותר מחמש שנים: דוד בן גוריון (1954-1948), לוי אשכול (1969-1963), גולדה מאיר (1974-1969), יצחק שמיר (1992-1986), אריאל שרון (2006-2001).

אפילו כיום, למרות כהונתו הארוכה של נתניהו, קשה לטעון שבמבט השוואתי ישראל סובלת מהיעדר תחלופה קיצוני בראשות הממשלה. מאז 1996 כיהנו בישראל 4 ראשי ממשלה (אחד מהם, נתניהו, בשתי תקופות לא רצופות). משך הכהונה הרצופה הממוצע של ראשי ממשלה בישראל מאז, עומד על כחמש שנים. מחקר שבדק (בדצמבר 2020) 21 דמוקרטיות פרלמנטריות מבוססות, מצא אומנם שמשך הכהונה הממוצע של ראשי ממשלה בתקופה זו קצר יותר, אך לא באופן קיצוני – 4.4 שנים. בגרמניה, הולנד, שבדיה, ספרד וקנדה – אורך הכהונה הממוצע ארוך יותר.עופר קניג, 2020. "בפעם הרביעית בתוך שנתיים – ישראל היא שיאנית הבחירות", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 23 בדצמבר. ואכן, כהונתו של נתניהו רחוקה מלהיות דוגמה קיצונית. אנגלה מרקל (גרמניה) נמצאת בשלטון ברציפות מאז 2005, מרק רוטה (הולנד) מכהן כראש ממשלה מזה 10 שנים, סטיבן הרפר (קנדה) השלים כמעט עשור בשלטון (2015-2006) ובניו זילנד כיהנו בתקופה האחרונה שני ראשי ממשלה למעלה שמונה שנים: הלן קלרק (2008-1999) וג׳ון קי (2016-2008). גם בתקופות קודמות בלטו פרקי כהונה רציפים של למעלה מעשור – כמו אלו של מרגרט ת'אצ'ר (בריטניה, 1990-1979), הלמוט קוהל (גרמניה, 1998-1982), פייר טרודו (קנדה, 1979-1968), ברונו קרייסקי (אוסטריה, 1983-1970) ופליפה גונסלס (ספרד, 1996-1982).

שחיתות
מצד אחד, יש טענה שכהונה ארוכה של נבחרי ציבור, לרבות ראש ממשלה, עלולה להגביר את הסבירות שהם יהיו מעורבים במעשי שחיתות. ההיגיון מאחורי טענה זו הוא ש"הכוח משחית". מי שמכהן תקופה ארוכה בשלטון צפוי להיות מעורב יותר בשחיתויות, בין היתר משום שהוא "מסתנוור" מהעוצמה שבידיו, לומד איך לנצל את המערכת לטובתו ו"נהנה" מהשקעה של בעלי אינטרסים (שמעריכים ש"שווה" להשקיע בו, כיוון שהוא צפוי להישאר בשלטון). מצד אחר, אפשר למצוא טיעונים המסבירים מדוע דווקא הגבלת כהונה תעודד שחיתות. למשל, לנבחרי ציבור בתקופת כהונתם האחרונה אין אופק פוליטי, והם עלולים להיות קשובים יותר להצעות של בעלי הון (שיוכלו לתמוך בהם לאחר פרישתם). במצב כזה נוצר ניגוד אינטרסים חמור שמאפשר לנבחרים, השולטים על הקופה הציבורית, לנהוג בפזרנות מבלי שיוכלו לתת על כך את הדין בפני הבוחר.

גם מחקרים אמפיריים לא תומכים בטענה שהגבלת כהונה בהכרח תצמצם שחיתות. לדוגמה, מחקרים שנעשו על רשויות מקומיות בברזיל הראו שכאשר ראשי הערים היו מוגבלים בכהונתם (בשנים האחרונות לכהונה, ללא אפשרות להיבחר מחדש), סיכוייהם להיות מעורבים בשחיתות היו גבוהים במידה ניכרת.Ferraz, Claudio and Frederico Finan, 2011. "Electoral Accountability and Corruption: Evidence from the Audits of Local Governments," American Economic Review 101 (4): 1274-1311 בדומה, התמונה הכללית העולה מהמחקרים הבודקים קשר בין אורך כהונה של נבחר ציבור ובין מעורבותו בשחיתות אינה חד משמעית. יש מחקרים שמצאו קשר חיובי, קשר שלילי וקשר בצורת U. בישראל, מחקרים שנערכו לאחרונה לא מצאו קשר בין כהונות ממושכות של ראשי ערים בשלטון המקומי לבין שחיתות.שחף זמיר ועופר קניג, 2018. "הגבלת כהונה לראשי ערים", פרלמנט 82, המכון הישראלי לדמוקרטיה; רול, יונתן ושאול פרנקו-קורמוש, 2019. "שחיתות בשלטון המקומי בישראל: גורמים והשלכות", המכון הישראלי לתכנון מדיניות. 

איכות המנהיגים הפוליטיים
מצד אחד, הגבלת כהונה עשויה לסייע ביצירת הרכב מגוון של מנהיגים פוליטיים חלופיים. שכן, כאמור, במצב הנוכחי שבו ראש ממשלה מכהן תקופה ארוכה, הוא יכול להשתמש בעוצמתו כדי להחליש ואף לסלק יריבים פוליטיים ממפלגתו; כך קורה בשנים האחרונות בליכוד.

מצד אחר, יש מחקרים אמפיריים המראים כי הגבלת כהונה אינה משפרת את איכות המועמדים להנהגה.Alt, James, Ethan Bueno de Mesquita, and Shanna Rose, 2011 "Disentangling Accountability and Competence in Elections: Evidence from US Term Limits," The Journal of Politics 73 (1): 171-186.

תכנון ומדיניות
מצד אחד, יש טענות שמנהיג שיודע שזוהי כהונתו האחרונה ושלא יוכל יותר להתמנות לתפקידו אחריה יהיה משוחרר מלחצים פוליטיים, ויפעל באופן חופשי ונמרץ יותר להגשמת חזונו. כחלק מכך, הוא יבזבז פחות כספי ציבור – לעומת מנהיגים השואפים להיבחר מחדש, שנוטים לבזבז כדי לרצות את הציבור ו"לקנות" את תמיכתו.

מצד שני, הגבלת כהונה משמעה מחיקת האופק הפוליטי של ראש הממשלה. זוהי פגיעה באחת מהנחות היסוד שלפיה פועלת הדמוקרטיה הייצוגית, ובהתאם לה הנציג הנבחר משרת את בוחריו כי הוא רוצה להיבחר מחדש.  

בהקשר זה, חשוב לציין כי מחקרים אמפיריים העלו ממצאים סותרים לגבי ההשפעה של הגבלת כהונה על האחריות התקציבית של מנהיגים ועל תכנון לטווח ארוך.Alt, James, Ethan Bueno de Mesquita, and Shanna Rose., 2011 "Disentangling Accountability and Competence in Elections: Evidence from US Term Limits," The Journal of Politics 73 (1): 171-186; Lopes da Fonseca, Mariana, 2016. "Candid Lame Ducks," CESifo Working Paper Series, No. 5773; McGlynn, Adam J. and Dari E. Sylvester, 2010. "Assessing the Effects of Municipal Term Limit on Fiscal Policy in U.S Cities,” State and Local Government Review 42 (2): 118–132.

התאמה לשיטת המשטר בישראל
הגבלת כהונה היא מנגנון זר לדמוקרטיות פרלמנטריות. לא ידוע על אף דמוקרטיה פרלמנטרית שבה יש הגבלת כהונה של ראש הממשלה בדגם המוצע לישראל (שווייץ יוצאת דופן – בה קיים דגם משטרי שבו ראש הממשלה מתחלף כל שנה). הגבלה כזו מקובלת רק במשטרים נשיאותיים, המובחנים ממשטרים פרלמנטריים בשני הבדלים עיקריים:

• במשטר פרלמנטרי ריכוז העוצמה בידי ראש הממשלה קטן יותר לעומת משטר נשיאותי.
• בעוד במשטר נשיאותי תקופת הכהונה של הנשיא קבועה וידועה מראש (למשל 4 שנים בארה"ב), בדמוקרטיה פרלמנטרית אי-אפשר לדעת מראש כמה זמן תימשך כהונת הממשלה וראש הממשלה. לצורך העניין – בישראל, בניגוד לדמוקרטיות נשיאותיות, רה"מ שיש לו הגבלת כהונה יכול להקדים את הבחירות, זמן קצר לפני תחילת מועד ההגבלה, כדי לוודא שהוא יתמנה שוב; כך גם לגבי ממשלת מעבר: בישראל, רה"מ יכול לנסות "למשוך" את ממשלת המעבר כמה שיותר, ובינתיים הוא יישאר רה"מ. חוסר ודאות זה מקשה מאוד על הגבלת כהונת ראש הממשלה, ויכול ליצור בעיות שונות שיפורטו בסעיף הבא.

בהיעדר מודל השוואתי להגבלת כהונה בדמוקרטיות פרלמנטריות, קיים חשש שהגבלת כהונה תיצור לאקונות חוקתיות-משטריות מורכבות – מצבים שאיש לא יחזה מראש, ולכן סביר שהחקיקה לא תספק פתרון להתמודדות איתם. בהקשר זה כדאי להזכיר את הלאקונה שיצרה ממשלת החילופים, שגם היא מנגנון שזר לדמוקרטיות פרלמנטריות: מה דינם של ממשלת החילופים ושל ראש הממשלה החלופי לאחר הבחירות לכנסת (ועד השבעת ממשלה חדשה), אם ראש הממשלה החלופי לא נבחר שוב לכנסת לאחר הבחירות?

בהקשר זה ראוי להזכיר שגם הבחירה הישירה לראשות הממשלה (2001-1996) הייתה מנגנון זר לדמוקרטיות פרלמנטריות. היא אמנם לא יצרה לאקונות משטריות, אבל הובילה לתוצאות הרסניות לפוליטיקה הישראלית, בעיקר ריסוק המפלגות הגדולות.

יציבות פוליטית
כיוון ששתי תקופות כהונה רצופות נמשכות בישראל במרבית המקרים פחות משמונה שנים, הרי שבפועל סביר מאוד להניח שההגבלה שתחול תהיה זו של שמונה שנות כהונה, וזה אומר שראש ממשלה יגיע ל"מגבלה" זו באמצע תקופת הכהונה השלישית (או יותר) שלו.

אפשר להעלות על הדעת כמה אפשרויות שיפגעו ביציבות הפוליטית:

• במצב שבו ראש ממשלה פופולארי מתקרב למגבלה הקבועה בהצעת החוק, למשל אחרי 7 שנות כהונה, הוא יפעל להקדמת הבחירות כדי שיוכל להיבחר פעם נוספת. צעד כזה לא רק יפגע ביציבות הפרלמנטרית, אלא גם יכול להאריך את משך הכהונה הרצופה של ראש ממשלה ליותר מ-11 שנים.
• במצב שבו ראש הממשלה עבר את מגבלת הכהונה בחוק ולא יכול להרכיב את הממשלה הבאה, "הטוענים לכתר", בעיקר ממפלגתו של ראש הממשלה, ישאפו לקצר את חיי הממשלה כדי לנסות ולהחליפו בתפקיד.
• ראש ממשלה שעבר את מגבלת הכהונה, יוכל לנסות למנוע הקמת ממשלה לאחר הבחירות לכנסת, וכך להמשיך לכהן כראש ממשלת מעבר מכוח עיקרון הרציפות (בהנחה שהחוק לא יקבע מגבלות על כך).

מימוש בפועל של הגבלת כהונה?
בשנים האחרונות בישראל בולטת תופעה של תיקון תכוף של חוקי יסוד ושינוי כללי המשחק "תוך כדי תנועה". החקיקה שכוננה את ממשלת החילופים היא דוגמה מובהקת לכך, וכך גם התיקון לחוק יסוד: הכנסת, שדחה בחצי שנה את המועד הנדרש לאישור תקציב המדינה מבלי שהכנסת תתפזר. תופעה זו נובעת הן מהתרבות הפוליטית בישראל והן מהעובדה שכללי המשחק הפוליטיים אינם מעוגנים בצורה מספקת במסגרת חוקי היסוד: קל מדי לשנותם באופן מידי ובהתאם לאינטרסים פוליטיים (בוודאי בהשוואה לדמוקרטיות אחרות).

על רקע מציאות עגומה זו, אי-אפשר להתעלם מהסכנה שאם יאושר החוק להגבלת כהונה – הוא יבוטל בשעת הצורך, ולכל הפחות ייעשו ניסיונות משמעותיים לבטלו. התרחשות כזו תהיה מסוכנת מאוד לדמוקרטיה הישראלית. מבט על מדינות אחרות מראה שבמשטרים נשיאותיים, נשיאים שתקופת כהונתם מוגבלת אכן מנסים מעת לעת לבטל או לעקוף את המגבלה.Dixon, Rosalind and David Landau, 2020. "Constitutional End Games: Making Presidential Term Limits Stick," Hastings Law Journal 71 (2): 359-418.

הגבלת כהונת ראש ממשלה בישראל – יתרונות וחסרונות עיקריים

יתרונות	חסרונות
הגבלת עוצמת ראש הממשלה	חוסר התאמה לשיטה הפרלמנטרית, היעדר מודל  ממדינות אחרות
עידוד התחרות  ותחלופה שלטונית	פגיעה ביציבות הפוליטית ובחילופי שלטון מסודרים
יצירת הרכב (קאדר") של מנהיגים פוליטיים חלופיים	סכנה לביטול מגבלת הכהונה ע"י ראש ממשלה שיתקרב אליה
צמצום שחיתות	הגברת השחיתות
בכהונתו האחרונה – ראש ממשלה משוחרר מלחצים פוליטיים	פגיעה באחריותיות ובהיענות – בוחרים לא יוכלו לתגמל ולהעניש ראשי ממשלה בכהונתם האחרונה
בכהונתו האחרונה – סביר שראש הממשלה ירסן את ההוצאות והבזבוזים של הממשלה	הימנעות מתכנון ארוך טווח