לשפוך את התינוק עם מי האמבטיה - ביקורת על הצעת חוק נציב תלונות הציבור על פרקליטים
שבעה חברי כנסת, בהם גדעון עזרא, אורי אריאל, דוד אזולאי ומרינה סולודקין, הגישו לפני יותר משלושה שבועות את הצעת חוק נציב תלונות הציבור על פרקליטים. חברי הכנסת מציעים להקים נציבות חדשה שתעסוק בבדיקת תלונות של מי ש"רואה עצמו נפגע בשל התנהגותו של פרקליט [מפרקליטות המדינה] במסגרת מילוי תפקידו". המציעים מסבירים שההצעה נועדה "להגביר את אמון הציבור בפרקליטות לאור כוחה הגובר". בהצעת החוק מוצע, בין היתר, שלנציב תהיה סמכות להמליץ לפני שר המשפטים ופרקליט המדינה להדיח פרקליט.הצעת חוק נציב תלונות הציבור על פרקליטים, התשע"א-2011, ה"ח פ' 3275
אנו סבורים כי ראוי לכונן מוסד ביקורת על הפרקליטות, ודווקא מנקודת ראות זו נראית הצעת החוק גרועה ומסוכנת. אמון הציבור בפרקליטות נשען על כמה יסודות, בהם עצמאות הפרקליטים, מקצועיותם, שקיפות דרכי פעולתם ונשיאתם באחריות ציבורית. אמנם הצעת החוק משפרת מעט - ובאופן לא מספק - את שקיפות דרכי פעולתם של הפרקליטים ואת אחריותיותם, אך היא גם פוגעת בליבה החיונית של עצמאות שיקול דעתם. אין זו פגיעה בפרקליטות בלבד. זוהי פגיעה קשה בכל תושבי ישראל, שלמענם נחוצה עצמאות שיקול דעתם של הפרקליטים בניהול הליכים פליליים. אדרבה, בסופו של דבר פגיעה בעצמאות שיקול דעתם של הפרקליטים תפגע באמון הציבור בפרקליטות , שאותו מנסים המציעים להגביר, לטענתם.
עצמאות התביעה הפלילית
יש מתח מובנה בין עצמאות התביעה הפלילית ובין נשיאתה באחריות לפני רשויות המדינה והאזרחים.מרדכי קרמניצר וגיא לוריא, מחקר מדיניות 90: ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה. מתח זה אינו ייחודי לישראל, והוא נובע מטבעה של תביעה פלילית במדינה דמוקרטית.על המתח שבין עצמאות התביעה הפלילית ובין אחריותיותה ראו, למשל, Yonko Grozev & Martin SchÖnteich (eds.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness: Comparatiev Research, (2008 התביעה הפלילית איננה רק צד להליך משפטי המנסה להשיג הרשעה בכל מחיר. התובע בהליך הפלילי הוא "מייצג האינטרס הציבורי במובן הרחב", הכולל את ערכי הדמוקרטיה וזכויות האדם.מרדכי קרמניצר "תפקידו של התובע בהליך פלילי" פלילים, ה(2) 173, 186 (התשנ"ז). עצמאות התביעה הפלילית נדרשת כדי להבטיח את שלטון החוק ואת השוויון לפני החוק. על התובעים להחליט על הגשת כתבי אישום על פי הדין בלבד ולא משיקולים זרים כגון קידום מקצועי, תמיכה בסיעה פוליטית וכיוצא באלה. שיקולים זרים עלולים להביא גם לידי קבלת החלטות המפלות לטובה או לרעה אדם או קבוצה ובכך לפגוע בשוויון לפני החוק. כדי שהתביעה הפלילית תחליט על הגשת כתבי אישום משיקולי הדין בלבד עליה להיות בלתי תלויה בגורמים זרים, בכללם נבחרי הציבור והממשלה. לשם הבטחת שלטון החוק והשוויון לפניו יש להעניק אפוא לתביעה הפלילית עצמאות מלאה בכל הנוגע לקבלת החלטות בעניין הגשת כתבי אישום.
אולם בלא נשיאה באחריות להחלטותיה - ובכלל זה דיווחיות ושקיפות - אין דרך לפקח על התביעה הפלילית. ללא מידה של פיקוח לא יהיה אפשר להבטיח שפרקליטיה יפעלו תמיד על הצד הטוב ביותר תוך שמירה על זכויות האדם ועל האינטרס הציבורי. למשל, אחד הקשיים בתפקיד התובע הפלילי - בייחוד בשיטה אדוורסרית כשיטתנו - הוא הסיכון המובנה שהתובע יסבור בטעות שעליו לשמש רק צד להליך משפטי המנסה להשיג הרשעה בכל מחיר ולא יהיה גורם האמון על האינטרס הציבורי, ולכן צריך לפעול בהגינות מתוך "אתוס של תביעה כפונקציה מעין שיפוטית".שם, בעמ' 186.
אשר על כן, השאלה העיקרית היא כיצד לאזן בין שמירת עצמאות הפרקליטות ובין חיזוק האינטרס של נשיאתה באחריות לפני רשויות השלטון והציבור. הצעת החוק הזאת פוגעת בעצמאות הפרקליטות פגיעה שאינה מוצדקת ואינה מידתית.
המצב כיום והצורך בנציבות לבדיקת תלונות
גם כיום מי שנפגע מהתנהגותו של פרקליט יכול להתלונן עליו, אם לנציב תלונות הציבור, לאגף לביקורת פנימית במשרד המשפטים או לממונה על הפרקליט ואם ללשכת עורכי הדין. פרקליט עלול לעמוד לפני דין משמעתי של השירות הציבורי או של לשכת עורכי הדין. החיסרון במצב הנוכחי הוא היעדר מנגנון עצמאי ומקצועי שכל תכליתו היא בדיקת תלונות על פרקליטים. מאחר שעצמאות התביעה עלולה להיפגע ולו רק מן החשש מגוף זה, מן הראוי שמנגנון הבדיקה ישמור עד כמה שאפשר על עצמאות הפרקליטים ויימנע מרדיפה מוגזמת של פרקליטים, שתביא לידי הרתעת יתר. אחת הדרכים המרכזיות לכך היא הקפדה יתרה על בחירה של מבקר פרקליטות ניטרלי ובלתי תלוי, למשל שופט בדימוס. אם הנציב לבדיקת תלונות לא יטיל סנקציות אלא יפנה את הטיפול בתלונות שיימצאו מבוססות לכאורה לגורמים המתאימים, יצומצם עוד יותר החשש מפגיעה בעצמאות שיקולי התביעה. כך ירוכזו התלונות על הפרקליטים בידי גורם שיוכל לבדוק אותן ביעילות ובהגינות, וכך יימנע מגורמים בעלי אינטרסים זרים לרדוף פרקליטים באמצעות תלונות שווא, שיפגעו בעצמאות שיקולי הפרקליטים.
הצעת החוק כושלת בכל הדרכים למניעת הפגיעה בעצמאות הפרקליטים. ראשית, הנציב המוצע אינו בלתי תלוי, אלא נתון להשפעה פוליטית. יתרה מכך, במקום לרכז את התלונות על הפרקליטים ולאפשר את סינונן ובדיקתן בהגינות ובמקצועיות, מוסיפה הצעת החוק על כל דרכי התלונה האחרות דרך שהליכי הבירור בה אינם הוגנים כלפי הפרקליט. זאת ועוד, תוצאת הבירור הלא הוגן עלולה להיות שגורם פוליטי מובהק - שר המשפטים - יהיה מעורב בהחלטה להדיח את הפרקליט. נפרט להלן.
הוועדה לאיתור מועמדים לתפקיד הנציב היא פוליטית
כדי להימנע מפגיעה בעצמאות הפרקליטים בעת בירור התלונות עליהם חשוב ביותר לשמור על אי-תלות הנציב, ובייחוד על אי-תלותו בגורמים הפוליטיים. אכיפת החוק, לרבות החוק הפלילי, היא באחריות הרשות המבצעת, אולם כדי למנוע מגורמים בעלי אינטרסים זרים או סיעתיים להשתלט על אכיפת החוק באמצעות נבחרי הציבור ניתנה עצמאות לפרקליטים העוסקים באכיפת החוק הפלילי.רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות" פלילים, ה2 27, 49 (ספטמבר 1996). מסיבה זו, בין היתר, קבעה הממשלה (בעקבות המלצת ועדת שמגר) שלתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, העומד בראש מערכת התביעה הפלילית בישראל, ימונה אדם מתוך רשימת מועמדים שמציעה ועדת איתור המורכבת מחמישה חברים, בהם חבר כנסת פעיל אחד בלבד. והנה בהצעת החוק מוצע ששלושה משבעת חברי הוועדה שתמליץ על מועמדים לתפקיד הנציב יהיו חברי כנסת. גורמים פוליטיים וגורמים אינטרסנטיים יוכלו לקבוע הלכה למעשה את רשימת המועמדים שמתוכה יבחר שר המשפטים את הנציב. מדובר בנציב שיבדוק תלונות על הפרקליטים - בהם היועץ המשפטי לממשלה עצמו - ואף יוכל להמליץ על הדחתם. מכאן שאי-תלות הנציב, שעליה מכריזה הצעת החוק, לא תתקיים בפועל.
זהות המועמדים לנציבות בעייתית
אי-תלות הנציב מוטלת בספק רב גם לנוכח זהות המועמדים האפשריים לתפקיד. אם מבקשים נציב בלתי תלוי, המועמד צריך להיות מי שאין לו עניין לשאת חן בעיני המבוקרים או לרצות גורמים אינטרסנטיים או פוליטיים. נראה ששופט בכיר בדימוס - שהיה פרקליט בעברו - הוא המועמד הראוי. לפי הצעת החוק, תנאי הכשירות לתפקיד הם, בין היתר: מי שאינו פרקליט, "בעל היכרות" עם עבודת הפרקליטות ו"בעל מומחיות וניסיון" בניהול תיקים בערכאות. מכאן שהכוונה היא שיתמנה פרקליט לשעבר או סנגור בהווה. מסלול ההתקדמות של אדם שכזה לאחר מילוי תפקיד הנציב יהיה, כנראה, חזרה לפרקליטות או חזרה להתמודדות מולה כעורך דין פרטי. ספק רב אם נציב שכזה יוכל לשמש בודק תלונות ניטרלי ובלתי תלוי בעת מילוי תפקיד הנציב.
אפשרות הארכת כהונתו של הנציב תפגע באי-תלותו
אי-תלות הנציב מוטלת בספק גם לנוכח האפשרות ששר המשפטים יוכל להאריך את כהונתו בשנתיים, כפי שמוצע בהצעת החוק. הענקת הסמכות הזאת לשר המשפטים, שממילא ממנה את הנציב מלכתחילה, מחזקת פגם מרכזי בהצעה: היעדר עצמאות של הנציב מול גורמים פוליטיים.
הסמכות להדיח והסמכות להמליץ על כך עלולות לפגוע בעצמאות הפרקליטים
לפי הצעת החוק, הנציבות החדשה תעסוק בבדיקת תלונות הציבור על פרקליטים. בהצעת החוק מוצע, כאמור, שלנציב תהיה גם סמכות להמליץ לפני שר המשפטים ופרקליט המדינה להדיח פרקליט. בכל הנוגע לבירור תלונות והליכי משמעת נגד פרקליטים בעולם ניכרת הקפדה יתרה על שמירת עצמאותם. כללים בינלאומיים הנוגעים לתובעים פליליים, כמו ההנחיות של האו"ם בדבר תפקידו של התובע הפלילי, מדגישים את הצורך להגן על עצמאותו של הפרקליט באמצעות הליכי משמעת הוגנים הכפופים לביקורת חיצונית.
המלצות האו"ם בדבר בירור תלונות על פרקליטים:
• עבֵרות משמעתיות של תובעים יתבססו על חוק או על תקנות חוקיות.
• תלונות על תובעים הגורסות שהתנהגותם חרגה בבירור ממתחם של סטנדרטים מקצועיים יתבררו ביעילות ובהגינות בהליכים מתאימים.
• לתובעים תהא הזכות לשימוע הוגן.
• ההחלטה תהא כפופה לביקורת עצמאית.
• הליכים משמעתיים נגד תובעים יבטיחו הערכה והחלטה אובייקטיביות. הן יתבררו על פי החוק, כללי התנהגות מקצועית, סטנדרטים וכללי אתיקה אחרים ולאור המלצות אלו.סעיפים 21 ו-22 להמלצות האו"ם בדבר תפקיד הפרקליט (Guidelines on the Role of Prosecutors, [1990]: "21.Disciplinary offences of prosecutors shall be based on law or lawful regulations. Complaints against prosecutors which allege that they acted in a manner clearly out of the range of professional standards shall be processed expeditiously and fairly under appropriate procedures. Prosecutors shall have the right to a fair hearing. The decision shall be subject to independent review. 22. Disciplinary proceedings against prosecutors shall guarantee an objective evaluation and decision. They shall be determined in accordance with the law, the code of professional conduct and other established standards and ethics and in the light of the present Guidelines."): www2.ohchr.org/english/law/pdf/prosecutors.pdf [התרגום שלנו].
במדינות העולם מחילים דינים מיוחדים המקשים את הדחת הפרקליטים ומנסים לשמור על א-פוליטיות ההליך ולמנוע פגיעה בעצמאות הפרקליטים באמצעותו. במדינות שבהן מעמדם של פרקליטים דומה למעמדם של שופטים, כמו צרפת ואיטליה, הדחתם קשה כהדחת שופטים. במדינות שבהן פרקליטים הם חלק ממנגנון השירות הציבורי ומשתייכים לרשות המבצעת, כמו שוודיה, חלים לעתים הסדרים מיוחדים בכל הנוגע להחלת דין משמעתי על פרקליטים, המקשים את הדחתם מן התפקיד לנוכח מעמדם המיוחד כמעין שופטים. גם בכמה ממדינות המשפט המקובל - שעליו מבוססת השיטה הישראלית - חלים דינים משמעתיים מיוחדים על פרקליטים. באנגליה, שבה התביעה היא חלק מן השירות הציבורי (כמו בישראל), חל דין משמעתי מיוחד על פרקליטים, על פי המדיניות הכללית של השירות הציבורי בה, שלפיה הדין המשמעתי הוא באחריות המחלקות השונות. לפיכך פרקליטים באנגליה עשויים לעמוד לדין משמעתי פנימי במסגרת שירות התביעה של הכתר. בית המשפט באנגליה קבע ששירות התביעה מוסמך להדיח פרקליט בגין עברת משמעת, ובלבד שהליכי המשמעת אינם עלולים לפגוע בעצמאות ההחלטה של התובע. הפרקליטים באנגליה רשאים לערער על החלטה שהתקבלה בעניינם לפני ועדת הערעורים של השירות הציבורי.ראו לוריא, מוסד לביקורת על הפרקליטות, לעיל ה"ש 2, בעמ' 21-20.
הצעת החוק לא רק שאינה תואמת את המגמה העולמית, היא מכה בעצמאות הפרקליטים באמצעות "פטיש" רב עוצמה: הענקת סמכות הדחה לגורם פוליטי מובהק. מדובר, הלכה למעשה, בהליך חלופי להדחת פרקליט הנעשה בידי גורם פוליטי במקום ההליך המשמעתי הרגיל. זהו הליך פוליטי יותר והוגן פחות.
יתרה מכך, הליך הבירור עלול ליצור מצב אבסורדי. הצעת החוק מאפשרת להתלונן גם על היועץ המשפטי לממשלה ועל פרקליט המדינה. האם יוכל הנציב להמליץ לשר המשפטים ולפרקליט המדינה להדיח את היועץ המשפטי לממשלה? האם יוסמך שר המשפטים להעביר את היועץ המשפטי לממשלה מתפקידו במקום הממשלה, הממנה את היועץ? על כל פנים, אשר לסמכות ההדחה וההמלצה להדיח - בהליך פוליטי - הצעת החוק תפגע קשות בעצמאות התביעה הפלילית.
היעדר זכות תגובה לפרקליט
אף שהליך בירור התלונה בהצעת החוק טומן בחובו סיכון רב לפרקליט, שהרי הנציב יכול להמליץ להדיחו, נמנעת ההצעה מהענקת זכות תגובה לפרקליט. בהצעה נכתב כי "לצורך הבירור רשאי נציב התלונות לשמוע את המתלונן, את הפרקליט הנילון, וכל אדם אחר אם ראה תועלת בדבר; סירב הפרקליט הנילון למסור את דבריו בעל פה, ימסרם בכתב ככל שיידרש". כלומר, הנציב יהיה רשאי לשמוע את הפרקליט, אך לא יהיה חייב לעשות זאת. זוהי פגיעה מובהקת וקשה בזכותו של הפרקליט לשימוע הוגן.
היעדר זכות ערעור לפרקליט
נוסף על היעדר זכות תגובה לפרקליט בעניין המלצת הנציב להדיחו, הוא לא יהיה זכאי לערער על המלצה זו. זכות הערעור של הפרקליט היא חלק אינטגרלי מזכותו להליך הוגן.
הליכי בירור תלונות אחרים טובים והוגנים יותר
לא ברור מדוע מוצע להעניק לנציב סמכות להמליץ על הדחה. זהו הליך לא הוגן כלפי הפרקליט, המנוהל בידי גורם שהאובייקטיביות שלו מוטלת בספק. מדוע אין להסתפק בדין המשמעתי החל על עובדי המדינה כדי לטפל בהתנהגות חריגה של פרקליטים? השיפוט המשמעתי הוא א-פוליטי, הוגן יותר, ולכן מתאים יותר מההליך המוצע. ההליך המשמעתי ישמור בצורה טובה יותר על זכויות הפרקליט. אם יעלה חשש מפני עברה משמעתית, יוכל הנציב להעביר את המשך הטיפול לנציבות שירות המדינה (ולאו דווקא לשר - הגורם הפוליטי - כפי שמוצע בהצעת החוק). הצעת החוק חושפת את הפרקליטים להליכי בירור פחות הוגנים הנתונים להשפעה פוליטית, נוסף על הליכי הבירור ההוגנים יותר הקיימים היום.
הצעת החוק מצהירה על כוונתה להגביר את אמון הציבור בפרקליטות. לאמתו של דבר, פגיעתה בעצמאות הפרקליטים עלולה להביא לידי פגיעה באמון זה. נוסף על כך היא לא עושה די להגברת אמון הציבור באמצעות שיפור שקיפותה של פעולת הפרקליטות. אחת הבעיות הנוגעות לעבודת התביעה הפלילית בישראל היא היעדר מידע מספק על טיב עבודתה. כדי לשפר את עבודת התביעה הפלילית נחוצה ביקורת מערכתית על נוהלי עבודתה, ואין די בבדיקת תלונות. תלונות יתמקדו בחריגה מן הנהלים, ואילו בדיקה מערכתית תתמקד בשיפור הנהלים עצמם. בדיקת התלונות תשאיר על כנם כשלים מערכתיים, המסוכנים שבעתיים מכשלים נקודתיים הנובעים מתקלה כזאת או אחרת.
מלבד זאת הצעת החוק מתמקדת בפרקליטים מפרקליטות המדינה בלבד. הפרקליטות מטפלת כיום במיעוט התביעות הפליליות בישראל. לשם השוואה, התביעה המשטרתית פותחת בכ-87% מהתביעות הפליליות בישראל. מן הראוי לערוך ביקורות מערכתיות יזומות וסדירות של כל זרועות התביעה הפלילית, בהן התביעה המשטרתית, התביעה המתמחה במשרדי הממשלה השונים והתביעה המוניציפלית.
מי שחשובה לו יכולתה של הפרקליטות לנהל הליכים פליליים על פי הדין בלבד תוך שמירה על שוויון לפני החוק ועל זכויות האדם צריך להתנגד להצעת החוק המסוכנת הזאת. הצעה זו תמנע הקמת מוסד ראוי לביקורת על התביעה הפלילית, שיוכל לשפר את עבודתה ולהגביר את אמון הציבור בה.