הצעת חוק המשילות

הצעת "חוק המשילות", שהוגשה על ידי חברי כנסת מסיעת הליכוד ביתנו ואושרה השבוע על ידי ועדת השרים לענייני חקיקה, כוללת כמה רכיבים, חלקם מצוינים, חלקם טובים וחלקם בעייתיים. בכל מקרה, יש לשבחה על מה שאין בה. אין בה לשמחתנו ערעור יסודי ומסוכן על המשטר הפרלמנטרי באמצעות הצעת שיטה נשיאותית או שעטנז מסוג הבחירה הישירה לראש הממשלה. יש לשבח גם את עצם העיסוק בתיקון שיטת הממשל.

הקטנת מספר השרים וסגני השרים בממשלה היא שינוי מבורך ורצוי. ההצעה תחזק את יכולתה של הממשלה לתפקד, ולא פחות חשוב מכך – תכניס לא מעט חברי כנסת מהקואליציה למעגל העבודה הפרלמנטרית החשובה בכנסת. החמרת הכללים הנוגעים לפיצול סיעות אף היא הגיונית, ותיצור איזון נכון יותר בין הזכות שעדיין שמורה לחבר כנסת לפרוש מסיעתו לבין המחיר שייאלץ לשלם על צעד זה. התיקון הנוגע לזמן המוקצה להעברת התקציב על ידי ממשלה חדשה אף הוא נראה הגיוני וסביר.

העלאת אחוז החסימה ל-4% היא צעד בכיוון הנכון, המיועד להגביל במעט את יחסיותה הקיצונית של שיטת הבחירות בישראל, אך היא צעד חריף מדי – עדיף לבצע את העלייה בהדרגה ובמתינות כדי להעניק למפלגות הקטנות ולבוחריהן זמן הסתגלות למציאות המשתנה ויכולת להגיב לה. העלאת אחוז החסימה צריכה להוביל ליצירת מפלגות ובריתות מפלגתיות גדולות. מטרתו של צעד זה אינה למנוע ייצוג של קבוצות חברתיות או דעות מיעוט, אלא לייצגן בתוך מפלגות גדולות יותר ובאמצעותן. ביטול הצורך בהתייעצות של ראש הממשלה עם הנשיא על פיזור הכנסת אינו צעד חיוני אך נראה שנזקו אינו רב.

ההצעה למנוע מימון מפלגות ציבורי מכל מפלגה שלא תעבור את אחוז החסימה של 4% אינה מידתית. רצוי אמנם למנוע התמודדות של רשימות קיקיוניות, אך יש לזכור כי חייבים גם לפעול לטובת הזכות להיבחר. אנו סבורים כי אחוז החסימה בשיעור 1% למימון מפלגות הנהוג כיום הוא סביר ומידתי.

הדרישה לתמיכת 61 חברי כנסת להגשת הצעת אי-אמון בממשלה היא בעייתית. הבעיה היא במה שהשינוי עושה, אך גם במה שהוא אינו עושה.

כיום דרושים 61 חברי כנסת התומכים בהצעת אי-אמון ובמועמד חלופי לראש הממשלה כדי להפיל ממשלה מכהנת. עם זאת, את ההצעה עצמה רשאית להגיש כל סיעה בכנסת. ההצעה להעלות את הסף בפני הגשת הצעת אי-אמון משמעה שהצעת אי-אמון תעלה לדיון במליאת הכנסת רק כשכמעט ודאי שהיא תתקבל. כידוע, רק פעם אחת ב-65 שנות קיומה של מדינת ישראל נפלה ממשלה בהצבעת אי-אמון (ב"תרגיל המסריח" ב-1990), כך שמדובר הלכה למעשה בביטול כמעט כליל של מנגנון אי-האמון.

העיקרון הבסיסי של דמוקרטיה פרלמנטרית הוא שהממשלה תלויה בכל עת בקיום רוב פרלמנטרי התומך בה או שלפחות אינו מתנגד לה. תאורטית, השינוי המוצע אינו מפר את העיקרון הזה. אך עקרונות דמוקרטיים, כמו צדק, צריכים גם להיראות ולא רק להיעשות. קואליציות בישראל שולטות לרוב לא רק בממשלה אלא גם בסדר היום של הכנסת. הזמן השמור להצבעות אי-אמון הוא הכלי העיקרי של האופוזיציה להעלות נושאים על סדר היום, לבקר את פעולות הממשלה, לעורר דיון ציבורי ולהעמיד את הממשלה למבחן התמיכה הפרלמנטרית. כל אלה הם פעולות ראשונות במעלה בחשיבותן בכל פרלמנט דמוקרטי. ביטולו המעשי של כלי זה יחליש במידה רבה את האופוזיציה הישראלית, שהיא ממילא אחת החלשות בעולם המערבי.

אכן יש מקום להגביל את השימוש בהצעות אי-האמון שהתרבו מאוד בשנים האחרונות על אף חוסר הצלחתן. ניתן לעשות זאת, למשל, על ידי קביעת מספר מרבי של הצעות שיכולה כל סיעה להגיש או שנידונות בכל מושב. אך ההצעה המדוברת מרחיקה מדי לכת בנושא זה. באותה נשימה היא גם עושה פחות מדי, בהותירה על כנה את הדרישה לתמיכה במועמד חלופי לראש הממשלה. צוות המחקר לתיקון שיטת הממשל של המכון הישראלי לדמוקרטיה מציע לאמץ "אי-אמון קונסטרוקטיבי מלא" במקום זה החלקי הנהוג כיום, כך שהתומכים בהצבעת אי-אמון יידרשו בעת ההצבעה לתמוך בממשלה חלופית כולה – בראש ממשלה ובשרים גם יחד. הפלת ממשלה תהיה גם כינונה של ממשלה חדשה. כך לא יתאפשר "זיג-זג" של מפלגות התומכות בהצבעת אי-אמון רק כדי לחזור ולתמוך בממשלה הישנה, וכך לא תוגשנה הצעות אי-אמון הנוקבות בשם חבר כנסת חסר סיכוי להקים ממשלה רק כדי לעמוד בדרישה הטכנית להצעת מועמד.

בעיה אחרת שההצעה מתיימרת לפתור היא "בזבוז הזמן" שגורם הדיון בהצעות אי-האמון מדי יום שני במליאת הכנסת. אמנם, יש להודות שהצעות אי-האמון הפכו בשנים האחרונות מ"נשק יום הדין" של האופוזיציה לכלי הצהרתי בעיקרו. אך ביטול הדיון בהצעות אי-אמון יחליש מאוד את מעמד הכנסת ביחסיה עם הממשלה ויְפנה לכך רק כמה שעות בשבוע. לעומת זאת, צמצום החקיקה הפרטית המשתוללת יְפנה הרבה יותר זמן, לא רק במליאת הכנסת אלא – ובעיקר – בוועדותיה, זמן שיוקדש לפיקוח על פעולות הממשלה ולעבודה איכותית יותר בנושא החקיקה. ראוי שכל הצעה לתיקון שיטת הממשל תעניק לכנסת כלים יעילים ומועילים לביקורת הממשלה, בייחוד אם מדובר בהצעה המעוניינת להצר את צעדיה.

לסיכום, יש בהצעה המכונה חוק המשילות יסודות חיוביים. אך אין לחפש את המשילות "מתחת לפנס", ולבלבל בין יכולת משילות ובין היעדר ביקורת והיעדר אופוזיציה לממשלה. קשיי המשילות בישראל נובעים ממערכת מפלגות מפוצלת, ממפלגות שתפקודן לקוי ומממשלות מנופחות, ולא מאיומי האופוזיציה. כנסת חזקה המסוגלת לפקח על מעשי הממשלה, ואופוזיציה בועטת המסוגלת לאתגר את הממשלה ולהעמיד לה חלופה מנהיגותית ורעיונית לממשלה הן חיוניות לקיומה של דמוקרטיה בריאה ולמניעת עריצות הרוב או של אלה המתיימרים לייצגו.