ערוץ 10: די אן אי של פוליטיקה, די אן אי של רגולציה

בימים האחרונים מתנהל משא ומתן קדחתני בנוגע לעתידו של ערוץ 10. אלא אם יגיעו בעלי הערוץ להסדר, יאבדו את הזיכיון שלו וייאלצו להחשיך את המסך. סאגת ערוץ 10 היא דוגמא להיעדר תכנון נכון של שוק התקשורת ובעיקר לכשל מובנה בתרבות הרגולטורית: היעדר ההבחנה בין תפקידם של הפוליטיקאים ותפקידם של המסדירים את התחום. קראו את מאמרה של תהילה שוורץ אלטשולר.

בימים האחרונים מתנהל משא ומתן קדחתני בנוגע לעתידו של ערוץ 10. ועדת הכלכלה של הכנסת דחתה הצעה לתיקון בחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו שנועד לאפשר דחייה בשנה של פירעון חובות של כארבעים מיליון שקל שערוץ 10 חייב לרשות השנייה בגין דמי זיכיון. הואיל ולערוץ אין כרגע מקורות מימון לתשלום החוב (בעלי המניות שלו הפסיקו להזרים אליו כספים, שוק הפרסום הואט בשל המחאה החברתית וסיבות נוספות, וקשה להניח שבעל מניות חדש יסכים להשקיע סכום כה נכבד של כסף לפני שיראה השתקפות כלשהי שלו על המסך), משמעות ההחלטה היא כי אם לא יגיעו להסדר אחר, יאבד ערוץ 10 את הזיכיון שלו וייאלץ להחשיך את המסך. אין פלא שהדבר מעורר הדים במרחב הפוליטי ובתקשורת.
באופן טבעי האירוע מתויג בתווית של "שלטון מצנזר מול עיתונות נאנסת". ראודור בנזימן, מי שהיה עד לפני כחודשיים מנכ"ל חברת החדשות של ערוץ 10, אמר בריאיון לרזי ברקאי בגלי צה"ל: "זה נראה כאילו חברי השלטון חברו כדי לסתום לערוץ 10 את הפה ולהביא לסגירתו... זו רדיפה, נקמנות, אפשר לקרוא לזה איך שרוצים. בשנה האחרונה פורסמו תחקירים שונים שבעקבותיהם נפתחו שלוש חקירות של מבקר המדינה נגד בכירים בממשלה". אמיר טייג כותב בדה-מארקר: "המעורבות של ראש הממשלה בנושא ערוץ 10 אינה ספין הישרדותי של הערוץ - אלא אמיתית ומצביעה על שינוי מבהיל במאזן האימה שבין התקשורת לבין הפוליטיקאים".

אין ספק שיש מידה של אמת באמירות אלה, והן מבטאות תרבות פוליטית מסוכנת שיש להוקיעה מכול וכול. ואולם מציאות מורכבת יותר: סאגת ערוץ 10 היא דוגמה להיעדר תכנון נכון של שוק התקשורת ובעיקר לכשל מובנה בתרבות הרגולטורית: היעדר ההבחנה בין תפקידם של הפוליטיקאים ובין תפקידם של המסדירים את התחום.

די-אן-אי של רגולציה

את הסדרת שוק התקשורת באמצעות משטר פיקוח רגולטורי אפשר לתאר באמצעות מודל תלת שכבתי. השכבה הראשונה היא עיצוב המדיניות, המתבצעת באמצעות חקיקה ראשית וחקיקת משנה. השכבה השנייה היא האסדרה, הרגולציה, שמשמעה הגשמת הסדרי המדיניות ומטרותיה באופן פרטני. השכבה השלישית היא הניהול המבצעי ואספקת התוכן או השירות אל הצרכן והאזרחית.

המודל התלת שכבתי מבוסס על ההנחה שאין מדובר ברצף פעולות של מוסד אחד. החקיקה והתקינה הן בסמכות הכנסת והממשלה (משרד התקשורת), יישומן של אלה הוא בסמכות גופי הרגולציה, והמדינה, מצדה, ויתרה על לפחות חלק מאספקת השירות והעבירה אותו לידיהם של גופים פרטיים - בשוק הטלוויזיה מדובר בזכייניות שידורי הברודקאסט (אלה הפתוחים לקליטה חופשית - ערוץ 2 וערוץ 10) וחברות הכבלים והלוויין.

הבעיה היא שאסדרת התקשורת בישראל מורכבת מחקיקה משתנה ומתפתחת בלא קו מנחה כללי ומתוך שינויים בשכבות שבמודל בעתות משבר. כעשרה מוסדות רגולטוריים מעורבים בעיצוב וברגולציה של הטלוויזיה בישראל, לא תמיד מתוך הבחנה של ממש בין הפעילות בשכבה של עיצוב המדיניות ובין זו שבשכבת הרגולציה. הנה כמה מן המוסדות האלה: הכנסת, המועצה לשידורי כבלים ולוויין, הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, משרד התקשורת, משרד האוצר, משרד התרבות, משרד המשפטים, הרשות להגבלים עסקיים, משרד ראש הממשלה ווועדת הכלכלה של הכנסת.

הסיבה העיקרית לעירוב זה היא היעדר תרבות ארגונית של רשויות מסדירות במדינת ישראל. ניכר קושי בהפנמת ההבחנה שבין עיצוב כללי של מדיניות תקשורת, שזה תפקידן של הכנסת ורשויותיה; ובין אסדרת התקשורת ופיקוח על השוק - שאותם אמורים לבצע משרד התקשורת או הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו.

די-אן-אי של חברי כנסת

מדוע ועדת הכלכלה צריכה לטפל בעניין ערוץ 10, ומדוע השאלה אם חובות הערוץ יידחו עד המעבר לרישיונות בתחילת 2013 צריכה לעמוד במוקד דיון של הכנסת? באיזה עוד שוק כלכלי הכנסת נכנסת לרזולוציות כאלה? האין זה תפקידו של הרגולטור?
מדובר בתופעה דו-צדדית לגמרי. שוב ושוב מתנהל מחול שדים בין האנשים האמורים לספק לציבור סיקור עיתונאי חסר פניות ובין מושאי הסיקור שלהם. אם תרצו, מחול ה"הון-שלטון-זיכיון". חברי הכנסת אינם מצטערים על ההזדמנות להשפיע באופן בלתי טבעי על המתרחש בשוק התקשורת ביודעם שכדאי להם להחזיק בידם את מפתח יום הפירעון על סיקור בלתי מפרגן. מנגד, השדלנות הנמרצת שזכייניות הטלוויזיה מנהלות בכנסת ונטייתן ללכת בעתות משבר אל הפוליטיקאים ולא אל הרגולטורים מחריפות את התופעה.

הדוגמה הטובה ביותר לכך היא מעורבותה של ועדת הכלכלה של הכנסת (יחד עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה, משרד התקשורת, משרד האוצר ועוד ועוד) במשך שנות קיומו של ערוץ 10 וניסיונות החילוץ שלו. צלילים דומים לאלה שנשמעו בימים האחרונים ביחס לערוץ 10 כבר שמענו לפחות ארבע פעמים בעבר. מיום היווסדו מקבל ערוץ 10 הקלות מהקלות שונות. תחילה התבססו אלה על התפיסה של "הגנות ינוקא" בכדי לאפשר לו להתפתח בצלו של האח הגדול מהערוץ השני. לאחר שהערוץ המשיך להפסיד כסף ושוב לא עמד במחויבויות המכרז שלו, ובדרך כלל לאחר שדלנות תוקפנית שהפעילו מנהליו ובעלי המניות שלו, שוב זכה להקלות נוספות. בסיבוב הנוכחי בוחשים משרד התקשורת (אפילו בעקיפין בהחלטתו שלא לאפשר שימוש באפיק 22 בממיר לאחר המעבר לרישיונות), הרשות השנייה (המוכנה לאפשר דחיית החובות בשנה), משרד האוצר (המתנגד לדחייה), ועדת הכלכלה, כאמור, ואולי גם משרד ראש הממשלה.מה שברור הוא שהמעורבות הפוליטית בהחלטות הנוגעות לערוץ 10 איננה מפתיעה כלל.

די-אן-אי של רגולטור

שאלה אחרת, מטרידה לא פחות היא מדוע המאַסדֵר, הרגולטור (הרשות השנייה), תומך בדחיית החובות בשנה נוספת. אפשר לומר שהסיבה היא שמדובר בהליך טכני בלבד. כשמועד המעבר לרישיונות נדחה לסוף 2012, אין סיבה שלא לדחות גם את פירעון החובות. אפשר לומר שהרשות השנייה מבטאת עמדה פרגמטית: דחיית החובות תאפשר לערוץ 10 להמשיך להשקיע בתוכן. אבל בבסיס העניין אפשר לתמוה: מדוע השיקול שלפיו מדובר בגוף שזכה במכרז אך מעולם, מעולם, לא עמד בתנאיו, איננו עומד במוקד העניין? כיצד יוכל הרגולטור לעמוד בפני חריגות נוספות מן המחויבויות מצד אותו גורם או גורמים אחרים בשוק, ומהי האמירה הנורמטיבית שהוא מבטא כלפי החובה לקיים את תנאי המכרזים (או הרישיונות, לכשיחלו) או כלפי יכולת העמידה של הרשות עצמה כגורם פיקוח בעל שיניים?
ליבת העיסוק הרגולטורי של הרשות השנייה הוא הפיקוח על ערוץ 2 וערוץ 10. למותר לציין איזה נזק ייגרם לרשות עצמה לו ייסגר הערוץ. אפשר אפוא שיש לרשות "אינטרס עצמי" בהבעת תמיכה בהמשך הישרדותו, גם במחיר כרסום בלגיטימציה שלה עצמה לטווח הרחוק. השאלה היא אם זהו האינטרס הציבורי.

נחזור לרגע למודל השכבות הרגולטורי: משמעות ההכרה בצורך להבחין בין שלוש השכבות הוא בהבנה שאין זהות אינטרסים הכרחית בין המדינה כארגון המייצג את הציבור ובין הציבור שהיא מייצגת. האינטרס הציבורי הוא "יישות" בפני עצמה, והוא עומד לפעמים מול אינטרס המדינה ונגדו. כאשר חברי כנסת מטפלים בסוגיות קונקרטיות של הסדרת שוק כלכלי, ובייחוד שוק התקשורת, הם נגועים באינטרסים זרים של ניסיון להשתיק ביקורת עיתונאית עליהם. אבל, הקריאה שלא לאפשר לכנסת לטפל בסוגיות כגון זו ולהעבירה לרשויות המאסדרות צריכה להיות זהירה. צריך להיות מודעים לא רק לאינטרסים של חברי הכנסת, שהם שקופים במידה רבה, אלא גם לאלה של גופי הרגולציה עצמם.

די-אן-אי של טלוויזיה

מנהלים ישראלים נוהגים לזקוף הצלחות עסקיות וכלכליות לזכות כישורי הניהול המשובחים שלהם. לעומת זאת, בכישלונות מואשמת תמיד הרגולציה: חודרנית מדי, דרקונית מדי, אנכרוניסטית מדי (ולחלופין מקדימה את זמנה) ואיננה מבינה את צורכי השוק האמיתיים. ואכן, אחד הקשיים בסוגיית ערוץ 10 הוא חוסר היכולת של מי מהעוסקים בעניין (רגולטורים, פוליטיקאים, מנהלים או עיתונאים ופרשנים) להצביע על הסיבה העיקרית לקריסתו של הערוץ. קיימות שתי אפשרויות: חוסר תכנון נכון של תנאי הזיכיון (בעיה חקיקתית-רגולטורית) וניהול לא מוצלח.
אין ספק שהדחיפה להעלאתו לאוויר בכל מחיר של ערוץ 10, עמוס בחבילת מחויבויות רגולטוריות שלא היו מביישות שידור ציבורי, במדינה ששוק הפרסום בה קטן ומוגבל, בעשור של האטה כלכלית עולמית - היא כישלון של מתכנני המכרז ויועציהם. חשוב להדגיש: הטענה איננה שהכוונה הייתה רעה או מושחתת. קיימות מדינות קטנות בעולם ששוק הטלוויזיה שלהן משגשג עם כמה ערוצי ברודקאסט. מנגד, מנתוני הוועדה הישראלית למדרוג אפשר ללמוד שבישראל יש לצפייה בטלוויזיה מאפיינים ייחודיים, שאין להם אח ורע בעולם המערבי. הנאמנות לערוצי הברודקאסט מתבטאת באחוזי צפייה כמעט בלתי נתפסים בעולם כל כך רב ערוצי (50% רייטינג? למאסטר שף?). ייתכן שמגמה זאת לא נלקחה בחשבון, ומכאן שורש הרע התכנוני-רגולטורי.

מצד אחר יש לזכור שהחבילה המכונה "ערוץ 10" מורכבת משתי רגליים, לא שוות בגודלן ובמשקלן. הרגל האחת היא זו של כלל השידורים, הנרכשים, המופקים והנארזים על ידי הזכיין: ערוץ 10. הרגל השניה היא "חדשות 10", חברת החדשות של ערוץ 10, שהיא גוף נפרד לגמרי מן הערוץ (למטרות עצמאות עיתונאית), אך הערוץ מממן אותו. אפשר לומר שככל שהדברים נוגעים לערוץ 10, הרגל השנייה, זו של חברת החדשות, היא הרגל הבריאה הנאלצת לתמוך ברגל החולה. ערוץ 10 לא השכיל לפתח אסטרטגיה ניהולית ותוכנית שתהפוך אותו לחלופה טובה לערוץ 2, ובמשך רוב שנותיו הוא בבחינת חיקוי ""mini me של ערוץ 2. נכון שקשה לשנות הרגלי צפייה ישראליים, אבל לא בטוח שערוץ 10 הציע חלופת תוכן של ממש. עם זה, חברת החדשות של ערוץ 10 השכילה לפתח קו עיתונאי אמין, מדויק, נשכני ואנטי-ממסדי. רביב דרוקר הוא דוגמה מייצגת, אבל יש דוגמאות נוספות.

הסיקור התקשורתי בסוגיה התמקד בימים האחרונים בעצמאות העיתונאית של הערוץ ובניסיונות הפוליטיים להשתיקו. יש שהגדילו ואמרו כי קיומו של ערוץ מסחרי שני חיוני לדמוקרטיה. נוח למנהלי הערוץ למסגר את הדיון בצורה כזאת. זהו חלק מהמחול שתואר קודם. אבל התייחסות כזאת מתעלמת מכך שעיקר פעילותו של ערוץ 10 איננה אמורה להיות בתחום החדשות, אלא בתכנים האחרים, ובהיבט זה ניהול הערוץ לא צלח. חברת החדשות הופכת אפוא להיות חגורת ההצלה של אסטרטגיה עסקית וניהולית לא טובה. משנחשפים ערוות הערוץ, חובותיו הכבדים והיעדר התוצאות במישור הרייטינג, מנפחים את חגורת ההצלה וחברת החדשות נקראת לדגל: כל ניסיון לגעת בערוץ 10 הוא פוליטי ונוגע לפרשת ביביטורס. בימים אחרים אפשר להניח את חברת החדשות בצד ואפילו לרוקן אותה מאוויר ולאלץ את ראשיה לחתום על הסדרי כניעה מבישים בסכסוכי לשון הרע עם בעלי הון.

די-אן-אי של שידור ציבורי

אם המטרה בהמשך קיומו של ערוץ 10 היא תחרות בשוק הרעיונות והדעות הפוליטי, כלומר מגוון של מקורות תוכן עיתונאי וחדשותי, אולי המבנה הקיים של תנאי הזיכיון פשוט לא מתאים. אפשר שבמקום להחיות את הערוץ באופן מלאכותי, מוטב לשוב אל שולחן הסרטוטים ולתכנן באופן נכון, הגיוני, ריאלי ומתאים למציאות של שוק הטלוויזיה בישראל את הצרכים הנוגעים לשיח ציבורי אמין ומגוון.  
אחת מבעיות היסוד של הטלוויזיה המסחרית בישראל היא בנייתה בצלמו של השידור הציבורי. הדבר ניכר בניסוח חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו וכמובן במחויבויות התוכן הרבות המונחות על כתפי הזכייניות. אין ספק שבעשור וחצי האחרונים עיקר התרומה ליצירה ישראלית מקורית ואיכותית הגיעה מכיוון השידור הציבורי המסחרי. אבל מנגד הלך השידור הציבורי, על מיליארד השקלים בשנה שהוא מקבל מכספי משלם המסים, ואיבד את הרלוונטיות שלו. הלקח העיקרי מסיפור ערוץ 10 איננו הסיפור עצמו. הלקח הוא שנדרשת חשיבה מחודשת הנוגעת למימון תוכן ציבורי בישראל. בעידן של התלכדות דרכי ממסר שונות; מודלים עסקיים מעורפלים של שוק הטלוויזיה כולו; תוכן גולשים מעניין ולא מעניין - יש מקום לשאול כיצד לחלק מחדש את המשאבים הנמצאים (וצריכים להימצא) בתוך שוק היצירה המקורית בישראל. כלל לא בטוח שצריך להצמיד פרסומות כמימון בלעדי לתוכן חדשותי. מנגד הפוליטיזציה בתוך רשות השידור (קרן נויבך איננה עוברת מסך?) מדירה שינה מעיני כל מי ששידור איכותי יקר ללבו. אפשר לומר ששורש הרע, שערוץ 10 הוא רק הסימפטום שלו, הוא היעדרו של שידור ציבורי בישראל.
עו"ד ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר היא חוקרת בכירה במכון הישראלי לדמוקרטיה. תחומי המחקר שלה הם הסדרת שוק התקשורת והמדיה החדשה.