דרכים רבות לפיזור הכנסת: על מה הן מעידות?

כשנה לאחר הבחירות לכנסת ה-24, שוב עומדת הכנסת בפני טלטלה. הקואליציה הבלתי אפשרית שעמדה על תילה בזכות קוצו של קול איבדה את הרוב הפרלמנטרי. האם פירושו של דבר שהכנסת תתפזר ויתקיימו בחירות חדשות? האם יתכן כי הממשלה תוחלף והכנסת תישאר על כנה? והאם יכולה לכהן כעת ממשלת מיעוט? המאמר סוקר את הדרכים לפיזור הכנסת ומראה כיצד הן שומרות על מנגנוני איזון, ייצוב ובלימת זעזועים פוליטיים

כשנה לאחר הבחירות לכנסת ה-24, שוב עומדת הכנסת בפני טלטלה. הקואליציה הבלתי אפשרית שעמדה על תילה בזכות קוצו של קול איבדה את הרוב הפרלמנטרי. האם פירושו של דבר שהכנסת תתפזר ויתקיימו בחירות חדשות? האם יתכן כי הממשלה תוחלף והכנסת תישאר על כנה? והאם יכולה לכהן כעת ממשלת מיעוט? האפשרויות העומדות על הפרק אמנם מעוררות אי ודאות, אך גם משקפות את ריבוי המנגנונים הקיימים בשיטה הפרלמנטרית להתמודדות עם מצבים של משבר פוליטי.

חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת מתארים נסיבות שונות שבהן הכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה. כפי שנראה, פיזור הכנסת אינו אוטומטי. הכנסת מתפזרת רק כאשר קיימת ודאות שאף אחד מחבריה אינו יכול להקים ממשלה שתזכה לאמון הכנסת או שיש רוב של חברי כנסת שסבור שעל הכנסת להתפזר או כאשר הכנסת אינה ממלאת את אחד מתפקידיה החשובים ביותר: קבלת חוק התקציב. המנגנונים השונים לפיזור הכנסת מעניקים מצד אחד שהות מספקת לחברי הכנסת לפעול כדי להביע אמון בממשלה חלופית ומצד אחר קובעים זמן מוגבל עד לעריכת בחירות חדשות כדי להקטין את תקופת האי-ודאות הציבורית והפוליטית.

פיזור הכנסת בעקבות כישלון בהרכבת ממשלה חדשה או אי-קבלת אמון הכנסת בממשלה חדשה שהוצגה

סעיף 11 לחוק יסוד הממשלה קובע שאם לאחר שנוצרה עילה להרכבת ממשלה חדשה לא הצליח שום מועמד להרכיב ממשלה או שממשלה שהורכבה לא זכתה לאמון הכנסת – פירושו של דבר שהכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה. עילה להרכבת ממשלה חדשה יכולה להיווצר בתנאים אחדים: לאחר בחירות, עם התפטרותו של ראש הממשלה, עם פטירתו של ראש הממשלה, עם העברת ראש הממשלה מתפקידו על ידי הכנסת מחמת עברה או במקרה שראש הממשלה חדל מלכהן בכנסת. לאחר שנוצרה עילה כזו, הנשיא, לאחר התייעצות עם הסיעות, מטיל על אחד מחברי הכנסת להרכיב ממשלה. למועמד הראשון נתונה תקופה של 28 ימים ועוד 14 יום לכל היותר להקים ממשלה חדשה. אם המועמד שהוטלה עליו המשימה לא הצליח להרכיב ממשלה, הנשיא רשאי להטיל על חבר כנסת אחר את המשימה. אם לאחר 28 ימים כשל גם מועמד זה, רוב מקרב חברי הכנסת רשאי לבקש מהנשיא שיטיל את המשימה על חבר כנסת אחר, ולרשותו יעמדו 14 יום להרכבת ממשלה. במקרה שאף אחד מהמועמדים לא הצליח להרכיב ממשלה, או שהורכבה ממשלה שלא זכתה לאמון הכנסת, משמעות הדבר שהכנסת החליטה על התפזרותה והבחירות צריכות להיערך ביום ג' האחרון שלפני תום תשעים הימים מיום הודעת הנשיא שהמועמד לא הצליח להרכיב ממשלה או מיום דחייתה של הצעת האמון בממשלה החדשה שהוצגה לפני הכנסת.

ההליך המתואר בסעיף זה, דהיינו מתן אפשרות למועמדים אחדים לנסות להקים ממשלה, תוך כדי הגבלת הזמן למשימה זו כדי לקצר את תקופת האי-ודאות, משמש מנגנון לייצוב המערכת הפוליטית.

התפזרות הכנסת בעקבות הבעת אי-אמון בממשלה מבלי השגת תמיכה של רוב חברי הכנסת בממשלה חלופית

סעיף 28 לחוק יסוד הממשלה מפרט את האפשרות של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה. ייחודו של האי-אמון הקבוע בחוק הוא שמדובר באי-אמון קונסטרוקטיבי, דהיינו הצעת האי-אמון צריכה לכלול הצעה חלופית לממשלה:

"הבעת אי-אמון בממשלה תיעשה בהחלטה של הכנסת, ברוב חבריה, להביע אמון בממשלה אחרת שהודיעה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים...; הממשלה החדשה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם."

יתרון המנגנון הזה הוא שהוא הופך את הצבעת האי-אמון בממשלה המכהנת למעשה להצבעת אמון בממשלה חלופית, אם כי עדיין נדרשת לממשלה החדשה הצבעת אמון. זהו מנגנון שאמור לייצב את המערכת הפוליטית. מנגנון זה יוצר מצב שבו מצד אחד הצעות אי-אמון אינן מוגשות השכם והערב, כי דרוש קונסנזוס סביב ממשלה חלופית, ומצד אחר לא נוצר ריק פוליטי, אלא מובהר מי תהיה הממשלה החלופית שזוכה לתמיכה של רוב חברי הכנסת. במקרה שהצבעת האי-אמון הקונסטרוקטיבי כשלה, ממשיכה הממשלה בכהונתה.

במשבר הנוכחי אפשרות זו משמעותה שבמקום פיזור הכנסת והליכה לבחירות, יוגש אי אמון קונסטרוקטיבי הכולל הצעה לממשלה חלופית הזוכה לתמיכת רוב חברי הכנסת (לפחות 61), וכך למעשה תוחלף הממשלה מבלי שיידרש פיזור של הכנסת. 

פיזור הכנסת על פי חוק מיוחד לעניין זה 

הכנסת יכולה להחליט על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה על ידי קבלת חוק ברוב של חברי הכנסת (סעיפים 34,35 לחוק יסוד הכנסת). הדרישה לרוב חברי הכנסת כדי לאשר חוק כזה היא מנגנון ייצוב שמטרתו למנוע מצב שבו רוב מקרי יוכל להחליט על התפזרות הכנסת. רק כאשר יש קונסנזוס בכנסת שיש ללכת לבחירות חדשות חוק כזה יכול להתקבל. החוק צריך לציין את מועד הבחירות החדש, ועליו להיות לא מאוחר מחמישה חודשים מיום קבלת החוק.

פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה

סעיף 29 לחוק יסוד הממשלה קובע שבסמכותו של ראש הממשלה, באישור הנשיא, להורות בצו על פיזור הכנסת במקרה שהוא נוכח שהכּנסת לעומתית, כלומר שיש בה רוב המתנגד לממשלה ושעקב כך נמנעת פעילות תקינה של הממשלה. הצו לפיזור הכנסת נכנס לתוקפו 21 יום לאחר פרסומו. עם זאת, גם במקרה כזה קיים מנגנון לבלימת זעזועים. החלטה כזו של ראש הממשלה, משמעותה התפטרות הממשלה אך לא פיזור אוטומטי של הכנסת. חברי הכנסת רשאים להגיש לנשיא בקשה להטיל על אחד מחברי הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה חלופית. אם חבר הכנסת לא הצליח להרכיב ממשלה בתקופת זמן מוגדרת (28 ימים ועוד הארכה של עד 14 יום) או שהממשלה שהציג לא זכתה לאמון הכנסת, רק אז פירושו של דבר הוא פיזור הכנסת. הבחירות אמורות להיערך ביום ג' האחרון שלפני תום תשעים ימים מפרסום הצו על פיזור הכנסת אם לא הוצג מועמד אחר להרכבת הממשלה או מהודעת הנשיא שהמועמד החלופי לא הצליח להרכיב ממשלה או מיום שהממשלה שהוצגה לא זכתה לאמון הכנסת.

שוב אנו רואים שמצד אחד בשיטה הפרלמנטרית אין מנגנונים אוטומטיים, ומצד אחר המנגנונים הקיימים מאפשרים להתמודד עם מצב של כנסת לעומתית בצד ממשלה שאינה יכולה לתפקד. קיומם של מנגנונים אלו שונה מהמתרחש במשטר נשיאותי, שבו מצב עניינים כזה יכול להימשך לאורך זמן בהיעדר יכולת של הפרלמנט להביע אי-אמון בנשיא.

פיזור הכנסת על פי חוק מיוחד לעניין זה 

הכנסת יכולה להחליט על התפזרותה לפני תום תקופת כהונתה על ידי קבלת חוק ברוב של חברי הכנסת (סעיפים 34,35 לחוק יסוד הכנסת). הדרישה לרוב חברי הכנסת כדי לאשר חוק כזה היא מנגנון ייצוב שמטרתו למנוע מצב שבו רוב מקרי יוכל להחליט על התפזרות הכנסת. רק כאשר יש קונסנזוס בכנסת שיש ללכת לבחירות חדשות חוק כזה יכול להתקבל. החוק צריך לציין את מועד הבחירות החדש, ועליו להיות לא מאוחר מחמישה חודשים מיום קבלת החוק.

התפזרות הכנסת בשל אי-קבלת חוק התקציב

במקרה שחוק התקציב אינו מאושר בכנסת בתוך שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים, פירושו של דבר שהכנסת החליטה על התפזרותה (סעיף 36 לחוק יסוד הכנסת). במקרה כזה הבחירות צריכות להיערך בתוך תשעים יום מהיום הקובע, שיכול להיות שלושה חודשים אחרי תחילת שנת הכספים, אלא אם במקביל לקבלת חוק התקציב נערכים מגעים להקמת ממשלה, או שהתקבל חוק על פיזור הכנסת, או שהבחירות נערכו אחרי מועד הגשת התקציב, אזי היום הקובע יהיה 45 יום מכינון ממשלה חדשה (או שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים – המאוחר מהם).

סעיף זה בא למנוע מצב שבו כנסת שאינה ממלאת את תפקידה תמשיך לכהן. אישור הצעת חוק התקציב כמוהו כאישור תכנית הפעולה של הממשלה לשנה הקרובה, ולכן לאי-אישורו יש משמעות  מעשית והוא משמש מבחן ליכולת של הכנסת והממשלה לפעול לקידום האינטרס הציבורי – אם נכשלו ולא גילו את האחריות הציבורית הנדרשת מנבחרי הציבור יש לחזור ולערוך בחירות חדשות. זוהי דוגמה נוספת לאופן שבו השיטה הפרלמנטרית מגבירה את האחריות של הנבחרים כלפי הציבור. עם זאת, יש לציין כי מדובר במנגנון חריג שאינו קיים בדמוקרטיות אחרות, ויש המציעים להפריד בין ההצבעה על התקציב לבין המשך כהונת הכנסת.  

טבלה 1: דרכים לפיזור הכנסת וקביעת מועד הבחירות

חוק	סעיף	העילה לפיזור הכנסת	מועד הבחירות
חוק יסוד: הממשלה	11	כישלון בהרכבת ממשלה ובקבלת אמון הכנסת לאחר שנוצרה עילה להרכבת ממשלה חדשה	יום ג' האחרון שלפני תום 90 יום מהודעת הנשיא או דחיית הצעת האמון
	28	אי-אמון קונסטרוקטיבי שנכשל בשל אי-יכולת של המועמד החלופי להרכיב ממשלה	יום ג' האחרון שלפני תום 90 יום מהודעת הנשיא או דחיית הצעת אמון בממשלה החלופית
	29	פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה וכישלון הניסיון להרכיב ממשלה חלופית	יום ג' האחרון שלפני תום 90 הימים מיום כניסת הצו לפיזור הכנסת לתוקף או מיום סיום התקופה להרכבת ממשלה או מיום ההודעה לנשיא או מיום דחיית הבקשה להביע אמון בממשלה
חוק יסוד: הכנסת	34, 35	קבלת חוק על פיזור הכנסת ברוב קולות	לא יאוחר מחמישה חודשים מקבלת החוק
	36	אי-קבלת חוק התקציב	יום ג' האחרון לפני תום 90 יום מהיום הקובע, שהוא שלושה חודשים אחרי תחילת שנת הכספים או 45 יום לאחר הרכבת ממשלה חדשה

אפשרות נוספות להתמודדות עם משבר פוליטי המאיים על הרוב הקואליציוני: כהונת ממשלת מיעוט

כאמור, פיזור הכנסת והליכה לבחירות הם רק אפשרות אחת העומדת מול המערכת הפוליטית. אפשרות נוספת היא המשך כהונתה של הממשלה כממשלת מיעוט. על אף שבהיסטוריה הפוליטית של ישראל כיהנו ממשלות מיעוט רק לתקופות קצרות, והן היו תולדה של משבר פוליטי (למשל ממשלת ברק בשנת 2000, ממשלת רבין 1993), הרי שממשלות מיעוט אינן מחזה נדיר בדמוקרטיות פרלמנטריות והן משמשות לא פעם כמוצא מפלונטר פוליטי (ראו כאן). על מנת לתפקד ממשלת מיעוט נדרשת ל"גוש חוסם" מבחוץ, דהיינו מפלגות התומכות בממשלה אך אינן חלק ממנה, או לבנות קואליציות אד-הוק עם מפלגות שותפות מתחלפות על מנת לקדם חקיקה ומדיניות.

סיכום

המשבר הנוכחי מעיד עד כמה שברירית יכולה להיות הקואליציה התומכת בממשלה במשטר פרלמנטרי. כשמדובר בקואליציה כה צרה פרישה של חברת כנסת אחת יש בה כדי לערער את הממשלה כולה. עם זאת, האפשרויות השונות שנסקרו מלמדות כולן שפיזור הכנסת והליכה לבחירות הן לא האפשרות היחידה להתמודדות עם משבר במשטר פרלמנטרי. בכל מקרה, אף אחד מהתסריטים אינו אוטומטי, מה שמאפשר לשחקנים הפוליטיים להמשיך לנסות ולמצוא מוצא מהמשבר.