בית סוהר בניהול פרטי - תוספת ראויה למציאות הכליאה בישראל

רקע

תחילתו של תהליך האישור המשפטי להקמת בית סוהר בניהול פרטי היא בסדרת דיונים בלשכות השרים לביטחון הפנים לדורותיהם על רקע המצוקה במקומות כליאה ואיכות הכליאה בפועל, והמשכם בדיונים בלשכת היועץ המשפטי לממשלה דאז אליקים רובינשטיין, היום שופט בית המשפט העליון. בדיון שנערך ב-3 במרץ 2003 הוצגו לפני היועץ רשמי ביקור של צוות המשרד באנגליה, בסקוטלנד ובצרפת. במהלך חודש מרץ 2003 נערכה פגישה נוספת, ובה סוכמו עקרונות לקיום פיילוט בנושא. העקרונות שסיכם היועץ דאז היו בעיקרם כדלקמן:

• סיכום הפיילוט בחקיקה קבועה
• מספר האסירים יהיה כ-800
• לפרויקט יתקבלו אסירים ברמת סיכון בינונית
• קביעת מנגנון לכניסתה של המדינה לנעלי היזם (step in) בתגובה להפרת תנאי הזיכיון

לנוכח החלטותיו של היועץ המשפטי דאז הוביל המשרד לביטחון הפנים עם צוות בין-משרדי ממשרד האוצר, ממשרד המשפטים ומשירות בתי הסוהר את תהליך ההכנות לחקיקה. השר לביטחון הפנים דאז צחי הנגבי הביא את החוק להצבעה, ובתאריך 24 במרץ 2004 התקבל בכנסת החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (28), תשס"ד-2004 (להלן החוק). חוק זה מוסיף לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-1971, את פרק ג2 (סעיפים 128ו-128נד), שנושאו 'בית סוהר בניהול פרטי', ואת התוספת השלישית לחוק, שעניינה מיקומו של בית הסוהר ותכולתו.

על פי החוק, שירות בתי הסוהר רשאי, באישור השר לביטחון הפנים, לצורך מילוי תפקידיו בפקודת בתי הסוהר 'להסתייע בתאגיד שהוא חברה על-פי חוק החברות ולשם כך להתקשר עמו בהסכם הקמה, ניהול והפעלה של בית-סוהר אחד שפרטיו מנויים בתוספת השלישית'.בתוספת השלישית נקבע כי בית הסוהר בניהול פרטי יוקם מדרום לעיר באר שבע, ותפוסתו המרבית תהיה 800 מקומות כליאה. המשמעות האופרטיבית של הדברים היא שנציב שירות בתי הסוהר והחשב הכללי במשרד האוצר ייתנו לתאגיד שנערך עמו ההסכם היתר להקמה, לניהול ולהפעלה של בית סוהר בניהול פרטי, ובו ייקבעו תנאים והוראות בנושאים מגוונים.

עיקרי החוק הם:

• בית סוהר בניהול פרטי כפוף לַדין החָל על בתי הסוהר הציבוריים, ובכלל זה להוראות הנוגעות לזכויותיהם של האסירים.
• הזכיין ימנה את מנהל בית הסוהר שבניהול פרטי, באישור השר לביטחון הפנים ובהמלצת נציב שירות בתי הסוהר. סמכויותיו יהיו סמכויות של מנהל בית סוהר על פי פקודת בתי סוהר, למעט סמכויות אחדות המנויות בחוק. כמו כן תחול עליו חובת דיווח למפקח ראשי משירות בתי הסוהר.
• הזכיין ימנה את העובדים בבית הסוהר ואת נותני השירותים, באישור הנציב או מי שהוא הסמיך לכך.
• הפיקוח על בית הסוהר יהיה בידיו של מפקח ראשי שהוא סוהר בכיר בשירות בתי הסוהר. כמו כן ימונו עוד סוהרים לתפקיד מפקחים.
• נקבע מנגנון שעל פיו בתנאים הקבועים בחוק המדינה תיטול את הסמכויות לניהול בית הסוהר בידיה.
• תמונה ועדה מייעצת לנציב שירות בתי הסוהר שתפקידה לייעץ ולהגיש המלצות בעניין בית הסוהר בניהול פרטי.

החוק מבטיח הלכה למעשה מערכת מורכבת ומסועפת של פיקוח ובקרה על בית הסוהר בניהול פרטי בחמישה תחומים מהותיים:

ב-16 בנובמבר 2005 הודיעה הוועדה הבין-משרדית על קבוצה שזכתה במכרז לבית סוהר בניהול פרטי. תנאי לכניסת ההסכם לתוקף הוא שנציב שירות בתי הסוהר והחשב הכללי ייתנו לזכיין היתר להקמה של בית הסוהר, לניהולו ולהפעלתו כאמור בחוק.

על פי לוח הזמנים המתוכנן של המכרז, כ-32 חודשים מיום כניסתו של ההסכם עם הזכיין לתוקף, יקבל בית הסוהר בניהול הפרטי אישור הפעלה. אכלוס חלקי של בית הסוהר אמור להסתיים עד שישה חודשים לאחר קבלת אישור ההפעלה.

הפרטת בתי סוהר בעולם - מודלים ומצב קיים

במחקרים העוסקים בהפרטת בתי סוהר מקובלת חלוקה לשלושה מודלים עיקריים, התואמים את המודלים הכלליים העוסקים בהפרטה:

המודל הצרפתי - מודל הפרטה חלקית שבו הזכיין מקים את מתקן הכליאה ומספק לאסירים שירותים לוגיסטיים (תחזוקה, מזון, ביגוד וכדומה) ולעתים גם שירותים טיפוליים. ההפרטה על פי מודל זה לא נועדה לחיסכון כלכלי אלא לקידום זכויותיהם של האסירים.

המודל הבריטי - מודל של הפרטה מלאה שבו הזכיין מקים ומפעיל את כל מערכות הכליאה. במודל זה האחריות לשמירה על זכויות האסירים נתונה בידי הזכיין, אך המדינה שומרת על סמכויות השיפוט והענישה בידיה ונשארת מעורבת בניהול בית הסוהר באמצעות בקרה ופיקוח על הזכיין. זהו המודל שנבחר לישראל, עם שיפורים רבים שיוצגו להלן.

המודל האמריקני הוא מודל ההפרטה הרחב ביותר, שבו נתונות לזכיין מלוא הסמכויות לניהול בית הסוהר, ובכלל זה הפעלתו המבצעית, לרבות ענישה של אסירים. מודל זה אומץ בארצות הברית עקב העלייה החדה במספר האסירים.

על פי נתוני המשרד לביטחון הפנים, בעולם יש היום יותר ממאתיים מתקני כליאה בניהול פרטי. להלן תיאור של כמה מהם:

מיתוסים וטענות, ועובדות שבצדן

בדרך ליישום הפיילוט שסוכם עליו ואשר עוגן בחקיקה ראשית ניצבים גורמים הטוענים טענות כנגדו, חלק מטענות אלו מופרך בעיקרו, וחלק אחר מתעלם מהמציאות המשופרת שהחוק מעניק לאסירים במתקן המיועד.

המציאות הלא נעימה (בלשון המעטה) בבתי הסוהר היא עובדה. הצורך להשקיע מיליונים רבים בשיפור התנאים הוא הכרח, אבל במציאות בת זמננו לא נראה שזהו האפיק המועדף. על פי החקיקה שהתקבלה בהליך דמוקרטי בכנסת, ולאחר דיונים ציבוריים פתוחים לכול, בית הסוהר בניהול פרטי אמור להוות שיפור רב במציאות שבבתי הסוהר. בתהליך החקיקה שמעתי טענות רבות כנגד בית סוהר בניהול פרטי , וחלקן הגדול התקבלו  על ידי יושב ראש ועדת הפנים ואיכות הסביבה דאז ח"כ יורי שטרן ז"ל, וניתן להם ביטוי מפורש בחוק; חלק מהטענות נשקלו בכובד ראש ונדחו. התוצאה היא חוק מאוזן השומר על זכויות האסירים ומשפר מאוד את מצבם בהשוואה למציאות בבתי הסוהר היום.
מי שישווה את החקיקה הישראלית לחקיקה הבריטית ילמד כי הגישה הישראלית מחמירה בדרישותיה, מיטיבה עם האסירים ומאפשרת פיקוח ובקרה שעולים בהרבה על המציאות בבריטניה. בטבלה הבאה מופיעים נושאים אחדים להשוואה בין החוק הבריטי לחוק הישראלי, ככל שהדברים נוגעים למודל ההפעלה:

מעיון בהשוואה שלעיל עולה בפירוש כי בחקיקה הישראלית הופנמו הערות ולקחים שנלמדו מסיורים, מחוות דעת של מומחים בנושאים מגוונים, ובהם פיקוד השב"ס, וכן הערות שהועלו בציבור. לדעתי ממצב דברים זה עולה כי יש סבירות גבוהה שבהקמת בית סוהר פרטי לא תהיה משום פגיעה בזכויות האסירים ולא תיווצר מציאות שיש בה משום סתירה לחוק כבוד האדם וחירותו.

כאמור, טענות רבות הוצגו בדרך החקיקה שתכליתן שלילת התהליך כולו. אני מאמין שהדרך להתמודד עם טענות כאלה היא הצגת העובדות, לעומת העלאת המיתוסים, הטענות, ה'עובדות', הקביעות וכיוצא באלה אמירות. להלן כמה מן הטענות, והעובדות שבצדן:

• טענה מוסרית ואתית נגד העברת סמכויות שלטון לאזרח - חשוב להדגיש כי אין מדובר בהעברת סמכות כוללת לאזרח. במודל הישראלי יש העברת סמכות חלקית. בניגוד למודל האמריקני (העברת סמכות מלאה), אין במודל הישראלי ויתור של המדינה על הדאגה לשלומם של האסירים, לרווחתם ולבריאותם; לזכיין אין שיקול דעת בהטבות שהאסיר זכאי להן; אין מדובר בהפרטה, אלא בהקמת בית סוהר ובמכירת שירותי הקמה והפעלה למדינה תחת פיקוחה הקפדני. בישראל של המאה העשרים ואחת רכישת ידע מהעולם המודרני הוא תהליך מקובל בתחומים רבים, לדוגמה כביש חוצה ישראל, הרכבת הקלה בתל אביב, הרכבת הקלה בירושלים, תכנית ויסקונסין ומנהרות הכרמל.
• המדינה התפרקה מסמכויותיה - לא נכון! כאמור, מדובר בניסוי בלבד, והמדינה נשארה בכל התהליך (בחקיקה) הסמכות העליונה, החל במתן ההיתר על תנאיו וכלה באפשרות להיכנס לנעלי הזכיין במקרה של הפרה חמורה של התנאים.
• הפרטת בתי סוהר תביא לפיטורי עובדים - לא נכון! היום בשב"ס יש 28 מתקני כליאה. התחזית היא שיהיה צורך ברור וודאי בתוספת מתקני כליאה. הניסוי שיתקיים בבית סוהר אחד לא רק שלא יגרום לפיטורי עובדים אלא יחייב תוספת של 18 סוהרים לפחות לניהול המערכת ולפיקוח בבית הסוהר בניהול פרטי.
• אין יעילות כלכלית לבית סוהר בניהול פרטי - לא נכון! החיסכון הצפוי בשנות הזיכיון מוערך בכ-320 מיליון דולרים. מחקרים בעולם האקדמי עוסקים בגובהו של החיסכון, ולא ידוע לי על מחקר המוכיח כי העלות של בית סוהר פרטי גבוהה מהעלות של בית סוהר ציבורי. נכון שיש בעיה לכמת את שיעור החיסכון עקב הבדלים בפרמטרים, כגון גיל המבנים, גיל האסירים, רמת הביטחון בבתי הסוהר, מספר האסירים למתקן ועוד. ואולם ממה שידוע עד כה, שיעור החיסכון נע בין 1% ל-50%. בממשלה ההנחה היא כי פעילותו של בית הסוהר הפרטי יביא לחיסכון של 15%-20%.
• כתוצאה מהסכמים ארוכי טווח יצומצם הצורך במקומות כליאה - לא נכון! בעתיד הנראה לעין הגידול במספר האסירים יעלה על ההיצע במקומות הכליאה; וכבר היום המחסור במקומות כליאה הוא של אלפים. מאידך גיסא, במקרה שלא יהיה צורך במקומות כליאה נוספים, תוכל המדינה לסגור מתקני כליאה כדוגמת כלא דמון, כלא שאטה ואחרים, ששימושה של המדינה בהם הוא בלית בררה.
• הפעלת המתקן על ידי גורם פרטי שמטרתו להביא לגידול ברווחיו יביא להפעלת המתקן עם כוח אדם ירוד, בתנאים ירודים, ברמת מחיה ירודה וברמת טיפול ירודה - לא נכון! תנאי ההפעלה של המתקן הפרטי מעגנים בהסכם את כל הנושאים הקשורים לתפעול איכותי ובר בחינה בתהליך שוטף. ההסכם בין המדינה לזכיין מעגן את התבחינים להעסקת כוח אדם ולהתאמת האנשים לתפקידם (מבחינה אישית ומקצועית) - קיים מנגנון קנס-פרס בין המדינה לזכיין, ובכל הפרה, הזכיין נקנס; במקרים של הפרה חמורה המדינה יכולה להיכנס לנעלי היזם, ומהלך זה מאפשר למדינה דרך פעולה מידית, מהירה ויעילה כדי להפעיל את סמכותה במקרה של חריגה מתנאי ההיתר. בכל מקרה מובטח שבית הסוהר הפרטי יופעל בתנאים שלא יהיו נחותים מהקיים היום בבתי הסוהר הציבוריים.
• למדינה לא יהיה מערך פיקוח ראוי על בית הסוהר הפרטי, ולכן יהיה פיקוח לקוי שיפגע באסירים - לא נכון! החוק מחייב סדרה של גורמי פיקוח על בית הסוהר בניהול פרטי המפחיתים עד לאפס את הסיכוי לפיקוח לקוי. להלן הבקרות לסוגיהן:

• כפיפות להוראות של פקודת בתי הסוהר
• סמכויות מהותיות נשארות בידי השב"ס
• הכשרת העובדים והסמכתם בפיקוח השב"ס
• צוות פיקוח של השב"ס מפקח בתוך המתקן 24 שעות ביממה
• הזכיין מחויב לעמוד בעשרות מדדי בקרה - וחריגות, אם יהיו, יגררו קנסות
• מנגנון לעתירות אסירים (המוגשות בחינם) יאפשר פיקוח של בתי המשפט
• פיקוח הכנסת על ידי ועדה מייעצת בראשות שופט בדימוס 

סיכום

לדעתי הניסוי להפעלת בית סוהר בניהול פרטי הוא מהלך העומד בצורך לבחון דרכים לשיפור תנאי הכליאה בהשוואה למצב הקיים. לא רק שאין מדובר בפגיעה כלשהי בתנאי האסירים וברווחתם, אלא מדובר בניסוי שלהערכתי עתיד לשנות שינוי משמעותי את תפיסות הניהול, את השיטות והיישומים לשיפור המצב בבתי הסוהר במדינה. חשוב לציין כי התקיים כאן תהליך מקצועי מאוד של הדרגים המקצועיים במשרדים, ונבחנו היבטים מגוונים אשר בסופו של יום תורגמו לנהלים ולמפרטים מהאיכותיים שנראו בשירות הציבורי. מפרטים אלו יביאו ליכולת בקרה משופרת ואיכותית ולהבטחת תנאי מחיה ושגרת חיים טובים בבית הסוהר הפרטי.

מתברר שהטענות שהמדינה התפרקה מסמכויותיה, שבבית הסוהר הפרטי תהיה רמת חיים ירודה, שהזכיין יזכה בתשלום לפי מספר אסירים, שהמדינה תפעיל בקרה ופיקוח ירודים וטענות אחרות הן טענות שווא חסרות בסיס, ולכן חשוב לאפשר את הניסוי מוקדם ככל האפשר, דווקא מתוך דאגה לזכויות האסירים. 

שמואל הרשקוביץ הוא לשעבר מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים