ביטול חוק מופז?

המערכת הפוליטית סוערת סביב הניסיונות לפלג את מפלגת קדימה. מספר חברי הכנסת שהודיעו על פרישתם מהמפלגה עדיין לא עומד על המינימום הדרוש לפיצול סיעה. מתי מתרחש פיצול? האם פיצול הוא לגיטימי? והאם יש דרך להגביל פיצולי סיעות.

מהי סיעה ומתי מתרחש פיצול סיעה?

סיעה היא הזרוע הפרלמנטרית של המפלגה והיא מתפקדת כיחידת העבודה הבסיסית של הכנסת. בכך היא משפיעה על היבטים רבים של עבודת הכנסת, וביניהם: חלוקת החברות בוועדות; זכות הדיבור במליאה; מימון מפלגות; חברוּת בוועדת הבחירות המרכזית; והגשת הצעות אי-אמון.

בישראל נהוגה שיטת בחירות המתבססת על בחירת חברי הכנסת ברשימות מפלגתיות "סגורות". אם כן, חברי הכנסת אינם נבחרים עצמאית אלא במסגרת רשימת מועמדים. הסיעה היא המשך ישיר של רשימת המועמדים לכנסת: חברי רשימה מסוימת שהצליחו להיבחר לכנסת הופכים אוטומטית בראשית כהונת הכנסת לחברי סיעה אחת. עם זאת, בהמשך הקדנציה יכול הרכב הסיעות בכנסת להשתנות בעקבות מיזוג בין סיעות נפרדות, בעקבות פיצול סיעות קיימות או בעקבות פרישה של חברי כנסת בודדים מסיעתם המקורית. אם כך, פיצול סיעות מתרחש כאשר חבר כנסת אחד או יותר עוזבים מרצונם את הסיעה שבמסגרתה נבחרו לכנסת. פרלמנטים מסוימים, ובכלל זאת הכנסת, מטילים מגבלות שונות על פיצול סיעות, החל בהטלת סנקציות על מי שעוזב את סיעתו (למשל פגיעה במימון המפלגות שלו) וכלה בהדחתו האוטומטית מהפרלמנט.

פיצול סיעות: מעילה באמון הבוחר או כלי לגיטימי?

 "על פניו יש במעשה כזה [עזיבת סיעה באמצע הקדנציה] מידה מגונה של גנבת דעת ושוד פרלמנטרי. כך נפגעות תוצאות הבחירות ומשתבש ייצוגו של רצון העם... במדינה בה פועלת שיטת בחירות יחסית-ארצית-רשימתית, הרי שחברי הכנסת אינם אלא שליחים של מפלגתם, וכל נטישה מחייבת אותם, מוסרית, להחזיר את המנדט לשולחיהם" (וייס, 1988: 107)
לפי גישה אחת, המשתקפת בדבריו לעיל של שבח וייס, חברי הכנסת הם נאמנים ושליחים בראש ובראשונה של מפלגתם, ויש להם אחריות עליונה כלפי נציגת המפלגה בכנסת - הסיעה. טיעון זה רלוונטי בייחוד לישראל, שבה כאמור האזרח מצביע בעד רשימת מועמדים. לפי טיעון זה, המנדט שבו מחזיק חבר הפרלמנט אינו שלו בלעדית, אלא שייך במידה רבה גם לסיעה, ולכן פיצול הסיעה כמוהו כהפרת אמונים כלפי הסיעה וכלפי בוחריה - "גנבת קולות" הלכה למעשה (Kamath, 1985: 1051). זוהי גם פגיעה ברורה ברצון הבוחר: האזרח בחר ברשימה מסוימת מתוך ידיעה שהרשימה הזאת תפעל כסיעה אחת ומאוחדת בכנסת, ולפיכך הפיצול מפר את רצונו.

לפי גישה אחרת, פיצול סיעות אינו בהכרח תופעה פסולה מן הבחינה הנורמטיבית: חבר הכנסת נבחר אמנם במסגרת רשימה או מפלגה, אך מרגע היבחרו, הציפייה היא שישרת לא רק את מפלגתו, אלא גם, ובעיקר, את כלל הציבור. כלומר, על חבר הכנסת מוטלת חובת נאמנות כפולה: לציבור ולמפלגתו (רובינשטיין ומדינה, 2005: 698). על כן, חבר הפרלמנט מחויב לפעול לפי צו מצפונו ומיטב הכרתו, גם אם הדבר כרוך בעזיבת סיעתו (צידון, 1964: 120). מעבר לכך, ייתכן מצב שבו הסיעה עצמה משנה, לפי תפיסתו של חבר הכנסת, את מדיניותה ואת עקרונותיה, ואז חובתו של חבר הפרלמנט גם כלפי מצביעיה היא להתפצל ממנה. אהוד ברק השתמש בטיעון זה כדי להסביר את פרישתה של סיעת "העצמאות" מסיעת "העבודה" בינואר 2011: הוא ציין שאחת הסיבות לפרישתו היא שסיעת העבודה סטתה מדרכה המקורית והפכה ל"פוסט-ציונית" ול"פוסט-מודרניסטית" (שפירא, 2011). הצהרות דומות נשמעות בימים אלה גם מצדם של חברי סיעת קדימה המתנגדים להצטרפות לקואליציה: שלמה מולה למשל אמר לקראת דיון על סוגיית המאחזים: "אם בדיון היום מופז לא ישים קו אדום... אז אנחנו בעצם מפלגת הליכוד" (בר-זהר, 2012).

האם יש להגביל פיצול סיעות?

התומכים בהטלת מגבלות על פיצול סיעות, עד כדי איסור מוחלט עליו, מתמקדים בהשלכות השליליות של הפיצול על המערכת הפוליטית:

• פגיעה בלכידות הסיעתית: אם חברי פרלמנט רשאים לאיים בעזיבת הסיעה ואף לממש את איומם, נפגעת יכולתם של ראשי הסיעה לכפות עליהם לפעול בהתאם להוראותיהם ולהענישם אם יפרו את ההוראות הללו.
• ערעור יציבות בית המחוקקים ופגיעה בתפקודו: פיצול סיעות, בייחוד אם הוא כרוך במעבר של חברי פרלמנט בין הקואליציה לאופוזיציה, גורר לעתים קרובות שינויים בחלוקת התיקים בממשלה ובחברות בוועדות. שינויים אלה פוגעים בתפקוד הפרלמנט והממשלה (Janda, 2009: 12).
• הגברת כוח המיקוח הלא-פרופורציונלי של חברי כנסת, משום שהם יכולים לדרוש "טובות הנאה" תמורת עזיבת סיעה אחת או תמורת הצטרפות לסיעה אחרת (שם: 18).
• פגיעה באמון הציבור במפלגות, בפוליטיקה ובפוליטיקאים: תדמיתם של הפוליטיקאים עלולה להיפגע במיוחד, משום שהם צפויים להיתפס כאינטרסנטים, כרודפי שררה וכחסרי אידיאולוגיה וערכים.

המתנגדים להגבלת פיצול הסיעות עוסקים בעיקר בהשלכותיהן השליליות של המגבלות:

• אפשרות לחיזוק יתר של הנהגת המפלגה: אם ייאסר לחלוטין על פיצול סיעות, הנהגת המפלגה עלולה להנהיג את הסיעה בכל דרך ובכל כיוון - אפילו בניגוד למצע הרשימה - בלי שחברי הכנסת יוכלו להתנגד לכך באמצעות איום בהתפצלות או באמצעות התפצלות של ממש  (Muller and Sieberer, 2006: 437).
• פגיעה בתפקוד הכנסת: המגבלות מחייבות סיעות מסוכסכות ולא לכידות להמשיך ולפעול יחד. לפי טיעון זה, פיצול סיעות הוא לעתים חלק בלתי נפרד מהמערכת הפוליטית שנגרם בשל חילוקי דעות מהותיים בתוך הסיעה, והוא אף עוזר בייצוב המערכת הפוליטית וביצירת סיעות לכידות (Janda, 2009: 15-17). כך, לפני פיצול סיעת העבודה בינואר 2011 הנוכחי הייתה זו סיעה מסוכסכת ולא לכידה, והלכה למעשה כללה שתי סיעות נפרדות. גם לפי הצהרותיהם של חברי כנסת מסיעת קדימה שמתנגדים לכניסה לקואליציה, ספק אם קדימה תוכל להמשיך ולתפקד כסיעה לכידה: ח"כ נינו אבסדזה למשל הצהירה לאחרונה כי "עד היום כיבדתי את חוקי המשחק של המפלגה... מהיום אני לא מרגישה מחויבת לכבד את חוקי המשחק" (פליישמן, 2012).

פיצול סיעות בכנסת - קצת היסטוריה

עד 1991 לא הוטלו בכנסת שום מגבלות על פיצול סיעות, וכל חבר כנסת רשאי היה לעזוב את סיעתו.במהלך השנים נעשו ניסיונות להטיל מגבלות על פיצול סיעות. כבר בכנסת הראשונה, בעקבות התפצלות ח"כ אליעזר פרמינגר מסיעת מק"י, הציע חברו לסיעה, ח"כ תופיק טובי, לקבוע ש"חבר כנסת הנוטש את סיעתו, רואים אותו כמי שהתפטר מן הכנסת" (וייס, 1988: 106). הצעה זו לא התקבלה.  נוסף על כך, היו סיעות שביקשו מכל מועמד ברשימתן להפקיד בידיהן מכתב התפטרות, שיישמר למקרה שיתפצלו מהסיעה. בהמשך נקבע שדרישות אלה של "התפטרות מוקדמת" אינן חוקיות. ואכן, ההיסטוריה של הכנסת רצופה התפצלויות של חברי כנסת מהסיעות שבמסגרתן הם נבחרו לכנסת. כבר בכנסת הראשונה למשל התפצל ח"כ אליעזר פרמינגר מסיעת מק"י והקים את סיעת הקומוניסטים העבריים, שהצטרפה לאחר מכן למפ"ם (אתר הכנסת, 2012). לאורך כל כהונות הכנסת התפצלו חברי כנסת מסיעותיהם, אך נראה שבמהלך כהונת הכנסת ה-12 והאירועים שזכו לכינוי "התרגיל המסריח" הגיעה התופעה לממדים חדשים: לאו דווקא מן הבחינה הכמותית, אלא בעיקר מבחינת השפעתה על פירוק ממשלות והרכבתן, וכן מבחינת ההבטחות שניתנו לפורשים: טובות הנאה; שריון ברשימה לכנסת הבאה; משרת סגן שר ועוד.

תחילה, התפצלו חמישה חברי כנסת מהליכוד - פנחס גולדשטיין, יוסי גולדברג, פסח גרופר, יצחק מודעי ואברהם שריר - והקימו את סיעת "המפלגה לקידום הרעיון הציוני". בהמשך הסכים שריר לתמוך בהקמת ממשלה בראשות שמעון פרס. הוא חזר בו מכוונתו בעקבות קריאתו הנרגשת של ראש הממשלה יצחק שמיר "שוב הביתה". פיצול נוסף נעשה על ידי ח"כ אפרים גור שעזב את סיעת המערך והקים את סיעת "אחדות למען השלום והעלייה", וזאת במסגרת תמיכתו בממשלה בראשות שמיר. כחלק מכך הוא מונה לסגן שר בממשלת שמיר. פיצול שלישי התרחש כאשר עזב ח"כ אליעזר מזרחי את סיעת אגודת ישראל-יהדות התורה והקים את סיעת "גאולת ישראל". כחלק מכך כיהן גם הוא כסגן שר בממשלת שמיר. אירועים אלה, ובייחוד התמורה האישית שהמתפצלים זכו בה, היו המניע העיקרי לשינויי החקיקה שניזומו זמן קצר לאחר התרחשותם (קניג, 2012).

ואמנם, כבר ב-1991 שונו החוקים הנוגעים לפיצול סיעות (חוק הכנסת, התשנ"ד-1994: סעיפים 59, 60; חוק יסוד: הכנסת: סעיף 6א).החוק המקורי שבמסגרתו התקבל התיקון היה חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969. מאז מבחין המחוקק בין התפלגות מסיעה (עזיבה "לגיטימית") לבין פרישה מסיעה. אם חבר כנסת פרש מסיעתו, כלומר עזב אותה בצורה לא-לגיטימית, מוטלות עליו הסנקציות החמורות הבאות:גם במקרה של התפצלות לגיטימית מוטלות סנקציות מסוימות על המתפלגים, ואולם מדובר בסנקציות קלות בהרבה, הכרוכות בפגיעה מסוימת במימון המפלגות של העוזבים. (1) נאסר עליו לכהן בממשלה במהלך הקדנציה הנוכחית; (2) נאסר עליו להתמודד בבחירות הבאות במסגרת רשימה המיוצגת בכנסת המכהנת; (3) נשלל ממנו מימון מפלגות של סיעה מכהנת; (4) נאסר עליו להצטרף לסיעה כלשהי בכנסת המכהנת בכל תקופת כהונתה (חוק הכנסת: סעיף 61 [ד]). בשל כך נמנעות ממנו זכויות מסוימות השמורות לחברי סיעה, כגון העלאת הצעות אי-אמון.

כדי שהתפלגות הסיעה תהיה לגיטימית, צריכים לעזוב אותה שליש לפחות מחברי הסיעה המקורית, שהם לפחות שני חברים. ישנם כמה חריגים לכלל זה: א. חבר כנסת בודד יורשה לעזוב סיעה בת שלושה חברי כנסת באופן לגיטימי אם סיעתו המקורית תחבור לסיעה אחרת; ב. אם הסיעה הגדירה, עוד לפני הבחירות, שהיא מורכבת מכמה מפלגות או מחטיבות נפרדות, אז אין דרישה למספר מתפצלים מינימלי. דוגמה לסיעה כזו היא יהדות התורה, המורכבת ממפלגות "אגודת ישראל" ו"דגל התורה"; ג. "התפלגות בהסכמה": זהו מושג לא רשמי, המתאר מצב שבו חברי הכנסת המעוניינים לעזוב את הסיעה אינם מונים שליש מחבריה, אך שאר חברי הסיעה מסכימים לפיצול. בזכות הסכמה זו העזיבה נחשבת לגיטימית. נוסף על כך, בשנים 1996-2000 היה בתוקף כלל ולפיו שני חברי כנסת ומעלה יורשו להתפלג מסיעתם - גם אם הם אינם שליש מחבריה - אם מדובר בתקופה של פחות מ-90 יום לפני הבחירות לכנסת (חיקוקים בענייני הכנסת 2009: 229).

ההקלה המשמעותית ביותר בתנאים להתפצלות לגיטימית של סיעה נוספה בקיץ 2009 בתיקון שנודע כ"חוק מופז": בתיקון נקבע שפרישה של שבעה חברי כנסת ומעלה תוגדר בכל מקרה התפלגות לגיטימית, גם אם הם אינם שליש מחברי הסיעה המקורית. לכאורה אין מדובר בשינוי דרמטי שמזעזע את יסודות המשטר, ובכל זאת זכתה הצעת החוק לקיתונות של ביקורת.

הביקורת התמקדה בשלושה היבטים (קניג, 2009):

1. התיקון מקל על פיצול סיעות, ולכן מביא לכל אותם נזקים שליליים שגורם הפיצול.
2. העברת התיקון הייתה לקויה בהיבט הפרוצדוראלי של קידום ההצעה: הממשלה ניסתה להעביר את הצעת החוק בהליך מזורז של חקיקת בזק, ללא דיון מהותי וממצה, והמבקרים סבורים שהייתה סכנה לפגיעה בדמוקרטיה ובהליכי השלטון. מלבד זאת, לטענתם אין זה ראוי לשנות חוק הנוגע לעבודת הכנסת ולהחילו מיידית כבר על הכנסת שבה התקבל השינוי, שכן חוק שכזה יש להחיל רק מהכנסת הבאה.
3. הביקורת הנוקבת ביותר על ההצעה נגעה למניעים הפסולים שעמדו בבסיסה: סיעת "קדימה", שהייתה באותה עת באופוזיציה, מנתה 28 חברים, כך שלפני תיקון החוק נדרשו עשרה חברי כנסת מתפצלים לפחות כדי שיזכו למעמד של מתפלגים. ההערכה הפוליטית הייתה שבסיעה יש רק שבעה חברי כנסת שעשויים להתפצל, להקים סיעה עצמאית ולהצטרף לקואליציה ואולי אף לסיעת הליכוד. בראש קבוצה בלתי פורמאלית זאת עמד שר הביטחון לשעבר חה"כ שאול מופז, ועל כן כונתה הצעת החוק בשם "חוק מופז". לטענת המבקרים היה בהצעת חוק זו ניצול ציני וכוחני של הרוב הקואליציוני כדי לקדם תיקון ש"תפור לפי מידות" ושנועד לפורר את סיעת האופוזיציה הראשית. עם זאת, יש לציין ששאול מופז הביע התנגדות לחוק ולא עזב את סיעתו גם לאחר שהחוק התקבל.

בינתיים התהפכו היוצרות: סיעת קדימה הצטרפה לקואליציה, ולפי ההערכה יש בתוכה כמה חברי כנסת המתנגדים לצעד זה ומעוניינים להתפצל ממנה, להקים סיעה עצמאית ולפרוש מהקואליציה.

לפי "חוק מופז", כדי לזכות במעמד של מתפלגים יש לגייס שבעה ח"כים שיעזבו את סיעת קדימה, משימה שייתכן ועשויה להיות אפשרית; אך אם תתקבל הצעת החוק של יובל צלנר ויבוטל חוק מופז, יידרשו לשם כך עשרה ח"כים - משימה קשה בהרבה. ברור אפוא שהצעת החוק הזו נועדה להקשות על פיצול סיעת קדימה.

מטרת השינויים שחלו ב-1991 הייתה לצמצם את התמריצים של חברי כנסת לעזוב את סיעתם. עם זאת, גם לאחר 1991 היו כמה פיצולים בולטים. כך למשל בכנסת השלוש עשרה (ב-1994) התפלגה סיעת "יעוד" - גונן שגב, אסתר סלמוביץ' ואלכס גולדפרב - מסיעת צומת. סיעת יעוד, בניגוד לצומת, תמכה בממשלתו של יצחק רבין, תמיכה שסייעה מאוד לממשלה, למשל בעת אישור הסכם אוסלו בכנסת. הקמת סיעת יעוד נחשבה התפלגות לגיטימית, משום שהמתפצלים מנו שלושה חברים מתוך שמונת חברי הסיעה של צומת, כלומר יותר משליש. חברי סיעת יעוד זכו לתמורה משמעותית ביותר בעבור התפלגותם: גונן שגב מונה לשר ואלכס גולפרב לסגן שר. במקרה אחר, בכנסת השש עשרה (ב-2005) התפלגו 14 מבין חברי סיעת הליכוד והקימו את סיעת "אחריות לאומית", שהפכה אחר כך לקדימה. זו הייתה התפלגות לגיטימית משום שסיעת הליכוד מנתה באותה עת 40 חברי כנסת. גם התפצלותה של סיעת העצמאות מסיעת העבודה בכנסת הנוכחית הייתה התפלגות לגיטימית, משום שלמעלה משליש מהסיעה התפצל (אתר הכנסת, 2012). העובדה שגם לאחר 1991 התפצלו סיעות לא מעטות מעלה מפעם לפעם קריאות לאסור לגמרי את התופעה. ואולם, מבט השוואתי מגלה כי מבין הדמוקרטיות הוותיקות והמבוססות, רק ישראל, פורטוגל והודו מטילות כיום מגבלות על פיצול סיעות וכי רק הודו אוסרת זאת לגמרי (ניו זילנד אסרה על כך בשנים 2001-2005). מגבלות על פיצול סיעות נפוצות יותר בדמוקרטיות חדשות ובדמוקרטיות-למחצה (Janda, 2009). במילים אחרות, מגבלות כאלה אינן מאפיינות דמוקרטיות מבוססות.

סיכום

תופעת פיצול הסיעות מעסיקה את הכנסת מיום הקמתה ועד היום ומעוררת דילמות נורמטיביות, שעיקרן השאלה: למי שייך המנדט - האם לחבר הכנסת או לסיעה? אך לצד דילמות נורמטיביות, עמדות סוגיית פיצול הסיעות היא גם סוגיה פוליטית הנוגעת ליחסי קואליציה-אופוזיציה, כפי שניתן היה ללמוד הן מחקיקת חוק מופז, הן מהניסיון לבטלו בימים אלה.

מקורות

אתר הכנסת, 2012. "פילוג ומיזוג בסיעות הכנסת".

בר-זהר, אופיר, 2012. "על סף פילוג?", אתר הארץ, 11.5.2012.

וייס, שבח, 1988. יומן פרלמנטרי, חיפה: רנסנס.

פליישמן, איתמר, 2012. "מתקפה בקדימה נגד מופז: 'קואליציה בולשביקית'", Ynet, 11.5.12.

צידון, אשר, 1964. בית הנבחרים, ירושלים: אחיאסף.

קניג, עופר, 2009. "'חוק מופז': על מה ולמה?", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 27.7.09.

קניג, עופר, 2012. "עשרים שנה אחרי: 'התרגיל המסריח' בראי הזמן", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 13.3.10.

רובינשטיין, אמנון, וברק מדינה, 2005. המשפט החוקתי של מדינת ישראל, כרך ב, ירושלים ותל אביב: שוקן.

שפירא, אסף ,2011, "פיצול סיעת העבודה", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 18.1.2011.

Janda, Kenneth, 2009. "Laws against Party Switching, Defecting, or Floor-Crossing in National Parliaments", The Legal Regulation of Political Parties, Working Paper 2, August.

Müller, Wolfgang C. and Ulrich Sieberer, 2006. "Party Law", in Richard S. Katz and William Crotty (eds.), Handbook of Party Politics, London: Sage Publications, pp. 435-445.

Kamath, P. M. (1985). "Politics of Defection in India in the 1980", Asian Survey 25 (10): 1039-105