רפורמה בתקציב הבטחון: מושב הבוקר

אילן בירן מנכ"ל משרד הביטחון לשעבר, ראש צוות ההכנה לפורום: הצורך לחולל רפורמה בתקציב הביטחון קיים שנים ארוכות ובכל העולם. המלחמה האחרונה יצרה הכרה משותפת בשינוי הזה שחייב להתחולל וישנה גם בשלות לטעמו לעשות כן. הכוונה ברפורמה היא לשני נדבכים:

1. הצורך החיוני באסטרטגיה ותוכנית רב שנתית מתוקצבת.
2. קבלת אחריות, אחדות, הסמכות של רה"מ, הקבינט ומשרד הביטחון וכמובן האוצר.

 ארבעת גורמי היסוד הקובעים את איכות הכוח ועצמתו, מעבר לדבקות במשימה ואחריות הם:

1. הכשרת לוחמים במסלול מוסדר ומציאת המימון המתאים לכך. 
2. איכות מערכות הלחימה וכשירותן
3. רמת האימונים של מסגרות הלחימה ושילובם במתארים האופרטיביים ותרגולם
4. עורף לוגיסטי משוכלל ויכולת גבוהה להחזרה לכשירות

 

התוכניות הרב שנתיות של הדור האחרון קרסו ולא עמדו במבחן. חלק מהסיבות הינן אובייקטיביות כמו מלחמת לבנון, הנסיגה מלבנון, הטרור של שנות ה- 2000 וכן שינויים במקורות (קיצוצים) או בכיוון השימושים. בסופה של דרך זו אבד האמון ונפגע הצבא בטווח הבינוני והארוך. כמו כן ישנו היעדר שותפות משמעותית של הקבינט בגיבוש האסטרטגיה, ללמידה והתרגול בטרם קרב. כמו כן לא קיימת מתודולוגיה, וחסרים מודלים כלכליים. רוב הדיונים כיום עוסקים בהתאמה של המקורות לשנה הקרובה וזהו ניהול מזומנים נטול גמישות. דרך הקצאת המקורות למערכת הביטחון היא היסטורית, לא יעילה ומלווה בחיכוך בין הדרגים לבין עצמם. למרות המל"ל אין גוף שיכין את סדרת הדיונים ויספק חלופות בטרם קבלת החלטה.
 
הצעות הצוות המכין:

1. יצירת מתודולוגיה המחייבת הכרעה בסוגיות מהותיות.
2. מסגרת תקציב רב שנתית.
3. המועצה לביטחון לאומי ישמש כגוף מטה העוסק בתכנון ארוך טווח ובבקרה.
4. ועדת ברודט הינה התחלה טובה לקביעת עקרונות להקצאת מקורות.

 

אחת הבעיות היום היא שלא הדרג הביטחוני ולא הדרג המדיני חוו מלחמות ומבחינה זו אולי גדול המצביאים שלנו היה בן גוריון. המודיעין והערכת האיומים צריכים להיעשות לטווח ארוך ודוגמה לכך היא האיום האיראני שהוא מוכר וידוע והיה ועדיין צריך להיערך לכך.
בהיבט הנורמטיבי, צריכה להתקבל החלטה של הקבינט האם מדובר באסטרטגיה אופנסיבית, דפנסיבית או כל דבר אחר. כך הקבינט יבין את גודל האחריות המוטלת עליו.

לסיכום: יש צורך בגידול ההוצאה ואם רוצים להתייעל, יש לעבוד על פי גרף מסודר המייצג תוכנית רב שנתית. כך זה גם בכל חברה אחרת. יש הוצאה ומדובר דיני נפשות. אנו מצפים שעד רמת הקבינט ובכלל תהיה תוכנית רב שנתית מתוקצבת. צריכה להיות אחדות אחריות של הקברניטים לתוצאת היש והאין. ההחלטה המערכתית הנוספת הדרושה, היא האינטגרציה בין ההחלטות האופרטיביות  - האם צה"ל הוא צבא העם, ומה עם המילואים? צבא מקצועי הוא לא לטעמי כי זה לא יהיה צה"ל. לכן לצד האינטגרציה יש צורך בהקצאת משאבים פוזיטיבית.

• דן מרידור: האחריות והסמכות היא של הממשלה וכיום אין לה שום גוף מטה שיכול לממש את זה. היא שבויה של המערכת – לחיוב ולשלילה. המועצה לביטחון לאומי אינה מתפקדת כפי שהייתה צריכה, כגוף  מטה בנושאים ביטחוניים ותקציביים. נוסף על כך, מי שאינו מבין בביטחון אינו צריך לשבת בממשלה בתפקידים כאלה. התוצאה של מלחמת לבנון ותוצאותיה הלא מספקות, אסור שתביא להוצאות חסרות בסיס והיגיון. בימינו קשה לתכנן קדימה ומדובר בעידן של חוסר ודאות. האם יש עזרה מספיקה של המערכת הביטחונית למערכת האזרחית המחליטה? מסתבר שלא. לפני התקציב הם אומרים דבר אחד ובפועל המציאות היא שונה וזה חמור. פער אחר הוא בין מה שהעם רוצה לבין מה שאפשר לספק לו. העם רוצה ביטחון מוחלט ואין דבר כזה. המטרה היא לקחת סיכונים מחושבים בלית ברירה, אך יש לקחת החלטות נבונות באופן בו מנהלים את הסיכונים ולא למכור אשליה שאינה ברת ביצוע. צה"ל ב- 59 שנים מעולם לא פעל על בסיס תוכנית רב שנתית. הטרור הוא החידוש המרעיש ביותר במושגי הביטחון המסורתיים של מדינת ישראל. היום יורד משמעותית הסיכון של מלחמה מהסוג הקלאסי והאיום הגרעיני עולה לצד מלחמות הטרור והגרילה. לכן גם הכלים שפעם צריך היה במספרים גדולים, היום אין בהם צורך דומה. האמירה היסודית היא כי אם הסה"כ נתון, וצריך עוד לביטחון, צריך להכיר בזה שלא יהיו תרופות לסרטן, יהיו פחות שעות לימוד ופחות עולים. בעוד 10 שנים, אם רוצים להתחרות עם העולם המוציא 2% על ביטחון, צריך להגיע להוצאה של 5% תוצר.
• עמוס ירון: הגישה עד עכשיו הייתה שלגבי מערכת הביטחון הכול פתוח. לכן אני מברך על עבודה של וועדות משום ששם הדברים נבדקים בצורה רצינית. יש בזבוז ענק בתעשייה הביטחונית. יש אבטלה סמויה וצריך היה להגיד את זה כאן ולא לנסות להסוות את זה מאחורי הטנקים. אני מצדד בגוף מטה רציני וזה מתחייב.
• אלוף עידו נחושתן ראש אג"ת: קיים מתח בין ההשקעה בביטחון, הסביבה האסטרטגית שאנו חיים בה, הסביבה הכלכלית והמגמות שבהן. בסביבה אסטרטגית מסתכלים על מגמות לינאריות אך גם על התעצמות וגם על כוונות. הכוונות הלא ברורות וחוסר הוודאות הביטחונית מנוגדים למגמות הכלכליות. השכונה היא בעייתית והפרמיה בהתאם. צה"ל הוא צבא העם והוא רואה את הכלכלה והחברה דרך אותם המשקפיים. צה"ל לוחם בכל רגע נתון ויש בו פעילות מבצעית מסכנת חיים ומצילת חיים. בשנים הקרובות צה"ל ייתקל באיומי ייחוס מגוונים והם דורשים מיקוד שונה. כדי להשאיר אנשים טובים ושדרת פיקוד צריך תקציב וזה אתגר בפני עצמו. מרכיב הקבע ומרכיב הקיום השוטף הם מרכזיים וחשובים. צריך לקבוע מנגנונים לקביעת ערכו הריאלי של תקציב הביטחון. הרזרבה וכללי השימוש שלה צריכים להיקבע. צריך להימנע מארנונות, רגולציות וכו'. תוכנית רב שנתית מחייבת תקציב רב שנתי המתאים לסד"כ ולאימונים. ואין שנה שאין בה שינויים או הפתעות. לתקציב חד שנתי אין כמעט משמעות. בקרה אזרחית היא מבורכת וזה לא נכון שהכול נסגר בצה"ל. גודל הסד"כ של צה"ל היום הוא חסר מאוד בראייה רב שנתית.
• קובי הבר, ראש אגף תקציבים: צריך להוריד את הדברים לרמה הפרקטית. במשרד האוצר אנחנו בעד תוכנית רב שנתית. זה מאוד מסובך וצריך להבין את ההשלכות של זה. בשלב הראשון צריך להגדיר את גודל הצבא ואת גודל המענה הביטחוני הרצוי. פה יש אחריות של הדרג המדיני מול תפיסת האיומים. אני מקבל את זה שהביטחון קודם לחינוך ולבריאות אך יש כאן שתי החלטות בסיסיות: 1. גודל  2. משמעות. מעולם לא התקבלה החלטה כזאת. אחרי זה צריך לדבר על מהי תוכנית רב שנתית. היא חייבת להיקבע! המסגרת הינה התוכנית של משרד האוצר והיא הרצפה, היא הבסיס לשינויים. הגופים המתכננים צריכים לצפות חמש שנים קדימה. השיפוע צריך להתקבל כהחלטה פוליטית לגיטימית מראש. בתקציב חייבת להיות רזרבה כדי שהפתעות מסוימות תספוג  המערכת בעצמה.  בנוסף, צריך להעלות את רמת הפיקוח האזרחי על המערכת הצבאית. לא יכול להיות שעל תקציב הביטחון במדינת ישראל יודעים שלושה אנשים במשרד האוצר (מדובר במערכת של חמישים מיליארד). צריך לזכור שבמדינת ישראל תוכנית לחמש שנים היא בעייתית בעולם הפיסקאלי. צריך לקחת בחשבון שמידי שנה נצטרך לתקף מחדש את ההחלטה מה גודל תקציב הביטחון מסיבות פיסקאליות.
• גיורא איילנד: ישנן שתי מסקנות: ראשית, תקציב הביטחון נשאר בראיה לאחור פחות או יותר קבוע. לכן המסקנה היא כי צריך ללכת לתקציב רב שנתי.