קרן המטבע הבין-לאומית: טיעונים בעד ונגד מדיניותה ואופן פעולתה

קרן המטבע הבין-לאומית (IMF) נוסדה כתוצאה מהחלטות שהתקבלו בוועידת ברטון וודס ביולי 1944, בשלהי מלחמת העולם השנייה, שנועדו לבסס משטר כלכלי בין-לאומי חדש לאחר המלחמה. ההחלטות המקיפות יצרו משטר כלכלי ששרד ברמה כזאת או אחרת עד 1976. רכיבים רבים של משטר זה שרדו עד ימינו (אם כי תפקידם ומדיניותם בפועל השתנו מאוד עם השנים), ובהם קרן המטבע. לאור התהפוכות הגדולות והמזיקות בכלכלה העולמית בשנות השלושים (בעיקר בתחום המוניטרי), ההחלטות שהתקבלו בשיתוף פעולה אמריקני-בריטי חתרו לייצב את הכלכלה הבין-לאומית תוך איזון עם מתן אוטונומיה פנימית שתאפשר לפעול למען תעסוקה מלאה וצמיחה. היריעה קצרה מלפרט את המדיניות שנוצרה ואת ההיגיון שמאחוריה. קרן המטבע נועדה לפקח על המערכת המוניטרית, ולהעניק הלוואות למדינות הסובלות מקשיים זמניים במאזן התשלומים שלהן. הארגון לא הוקם כדי לעזור למדינות מתפתחות, ולמעשה עד שנות השבעים העניק הלוואות למדינות כמו בריטניה ואיטליה. עם התמוטטות משטר ברטון וודס ושינויים אחרים בכלכלה העולמית, השתנתה גם פעילותה של קרן המטבע.

כיום חברות בקרן 184 מדינות. בין מטרותיה: קידום שיתוף פעולה בתחום המוניטרי, יציבות בשערי החליפין בין מטבעות שונים, צמיחה כלכלית ורמה גבוהה של תעסוקה. פעילויות הקרן כוללות: מעקב אחר הכלכלה של המדינות החברות בה ופרסום דוחות שונים לגביהן ייעוץ לגבי מדיניות מקרו-כלכלית (יש שיאמרו כפייה בפועל), ובעיקר תכניות שונות של הלוואות למדינות הסובלות מבעיות במאזן התשלומים כדי שיוכלו לנקוט מדיניות של התאמה או של רפורמה לפתרון בעיותיהם או להקלתן.

מדיניות קרן המטבע בעשורים האחרונים (ובמיוחד בשנים האחרונות) כלפי מדינות שונות, כגון מדינות באמריקה הלטינית, במזרח אסיה וכן מקסיקו, נתקלה בביקורות חריפות. נטען כלפי הקרן שהיא רק מחמירה את המצב על-ידי מדיניותה הכלכלית השמרנית שכלכלניה אינם טובים דיים שהיא דואגת לאינטרסים של מדינות המערב ושל משקיעים מערביים, ועוד.

אין אפשרות להציג כאן את מכלול הטענות נגד הקרן ואת התשובות עליהן. מסיבה זאת, נתמקד בעימות טענותיו של ג'וזף סטיגליץ, הכלכלן זוכה פרס נובל ובכיר לשעבר בבנק העולמי, כנגד הקרן, עם טענותיו של הכלכלן קנת' רוגוף, מנהל מחלקת המחקר של הקרן. חשוב להדגיש שאנשי הקרן מודים שטעו בהקשרים שונים. למרות זאת, הם מדגישים שהם פועלים בתום לב גם למען רווחת מדינות מתפתחות ואוכלוסייתן (טענה שרבים לא מקבלים), לומדים מטעויות ומפיקים לקחים. לפיכך, אין תשובה חד-משמעית לכל טענה שהועלתה נגד הקרן.

סטיגליץ מותח ביקורת נוקבת בכמה תחומים עיקריים. הוא טוען ששורש הרע, ששאר הטענות שהועלו נגד הקרן צומחות ממנו, נעוץ בכך שמבנה הקרן יוצר בעיה של העדר אחריותיוּת (accountability). בעיה זאת נובעת מכמה סיבות עיקריות. קרן המטבע אמורה לחתור ליעדים רבים, שאין כל היררכיה ברורה ביניהם. כך, הקרן יכולה לטעון להצלחה בחלק מן היעדים שלטענתה התמקדה בהם מלכתחילה. לדוגמה, אפשר לטעון שבמדיניותה כלפי מזרח אסיה הקרן חתרה למניעת התפשטות המשבר לעולם כולו זאת על חשבון הכלכלות המזרח אסיאתיות. ריבוי היעדים גורם לבלבול בין יעדים לבין אמצעים. דוגמה טובה לכך היא ההפרטה. הפרטה אמורה להיות אמצעי המוביל ליעד של צמיחה כלכלית. לפי המחקר הקיים, לא כל הפרטה תביא לצמיחה בכל תנאי. למרות זאת, קרן המטבע קידמה בקנאות הפרטה מהירה, כאילו מדובר באחד היעדים המוגדרים שלה, למרות שדבר זה בא לפעמים על חשבון צמיחה (ידוע שהפרטה מוצלחת מחייבת תשתיות מוסדיות ומדיניות מקרו-כלכלית מתאימה במדינה המפריטה). כמו כן, הקרן מדגישה יציבות שערים ואינפלציה כאילו הן מטרות לכשעצמן, בעוד שהן אמצעים בלבד להשגת המטרות.

בעיית ריבוי היעדים מחמירה מכיוון שלמרות טענות הקרן על שקיפות גוברת, היא נוקטת למעשה במכוון מדיניות של סגירות וחוסר שקיפות. לטענתו של סטיגליץ, אנשי הקרן מאמינים שסודיות תורמת לאפקטיביות של הקרן וליכולותיה לפעול בשווקים הבין-לאומיים. חוסר המידע מקשה על קיום דיון ועל מתיחת ביקורת על פעולות הקרן אי-אפשר לדעת למה הקרן חתרה, ומה ההיגיון שעמד מאחורי הדברים. מכאן שקל יותר לקרן לייחס כישלונות לאחרים (לדוגמה, לממשלות שלא ביצעו את המלצותיה), ולייחס לעצמה הצלחות כאילו המדיניות הייתה מכוונת מראש.

הקרן נוטה לזקוף לעצמה הצלחות אך קיים קושי להפריד בין מדיניותה לבין אירועים חיצוניים לפעילותה שמשפיעים גם הם על התוצאות. קשה מאוד לדעת מה היה קורה בהיעדר פעילות הקרן או במקרה של יישום מדיניות חלופית כלומר, קשה להעריך את ההשפעה הטהורה של הקרן על המאורעות. לדוגמה, ייתכן שההתאוששות במזרח אסיה נבעה מסיבות הקשורות במחזור העסקים, ולא כתוצאה ממדיניות הקרן. לפי סטיגליץ, הסיבות שצוינו עד כה מקשות להעריך הצלחה, ועל כן פוגעות באחריותיות.

טענה רווחת של קרן המטבע להסברת כישלון מדיניותה היא כי המלצותיה לא יושמו, או לחלופין, לא יושמו באופן מספק או בזמן סביר. תהליכי קבלת החלטות נמשכים זמן רב, וממשלות מתחמקות מיישום החלטות או פשוט אינן מצליחות ליישמן לאור התנגדות ציבורית. לפי סטיגליץ, הקרן לא יכולה לטעון שמדיניותה הייתה מצליחה בעולם אחר עליה לתכנן את מדיניותה כך שתניב פֵרות במציאות הפוליטית של מדינות מתפתחות. אי-אפשר לבקר דמוקרטיות צעירות ושבריריות על כך שאינן מצליחות לקבל החלטות הרות גורל תוך שבועות, כאשר ארצות הברית מתקשה להנהיג רפורמות בתחומים כגון רווחה מזה שנים רבות. אסור שהקרן תעודד בכך משטרים לא-דמוקרטיים.

המבנה ההיררכי של הקרן פגום וסובל מחוסר ייצוגיות, לדברי סטיגליץ. אמנם הקרן מצויה בפיקוח הדוק של דירקטוריון שנפגש בתדירות גבוהה למדי והמדינות החברות מיוצגות בו אך בפועל "שרשרת הפיקוד" ארוכה מדי, והקרן אחראית רק בפני החוליות בשרשרת הקרובות לה ולא בפני האוכלוסיות של המדינות החברות. המדינות החברות שולחות שרים המטפלים בנושאים פיננסיים, או לחלופין את נגידי הבנקים המרכזיים שלהם, לייצגן בקרן המטבע. גורמים אלה נוטים להיות בעלי עמדות כלכליות שמרניות יותר, הם מקורבים לממסד העסקי ואינם מכירים היטב נושאים חברתיים ואחרים. קולו של הציבור המושפע ביותר מפעילות קרן המטבע, אוכלוסיית המדינות המתפתחות, אינו נשמע בגוף המנהל את פעילות הקרן. כוחן של מדינות בקרן משקף את עצמתן הכלכלית (וגם זאת באופן שלא מתעדכן בצורה משביעת רצון). סטיגליץ מתנגד לאורח הצבעה כזה, אך מכיר בכך ששיטת ההצבעה בעצרת הכללית של האו"ם (לכל מדינה קול אחד) אינה פתרון הוא לא מציע פתרון חלופי של ממש. הוא גם מודה שלא סביר שארצות הברית תוותר על כוחה בקרן, ומסיק מכך שרצוי להתמקד ברפורמות בנות השגה בתחומים אחרים.

רוגוף מנסה להשיב לטיעונים העיקריים שהועלו על-ידי סטיגליץ ורבים אחרים נגד מדיניות הקרן. הטיעון הראשון הוא זה של הצנע: הקרן דורשת בעבור הלוואותיה מדיניות של הידוק חגורה, ומחמירה על-ידי כך את מצבם הכלכלי של היחידים. רוגוף משיב וטוען שמדינות באות אל הקרן רק בשעת מצוקה קשה, כאשר אין מלווה פרטי המוכן להלוות להן כספים, ובוודאי שלא בריבית שהקרן דורשת. מלווה פרטי היה דורש מדיניות צנע חמורה יותר כדי להלוות כסף. נוח לפוליטיקאים משיקולי פנים להאשים את הקרן בכך שהכריחה אותם לנקוט מדיניות קשה, במקום להאשים את עצמם בטעויות מדיניות קשות שהביאו מלכתחילה למצב הקשה. הוא טוען שמדיניות הקרן מאפשרת בסופו של דבר הקלת הצנע ולא החמרתו. על הקרן לעבוד עם משאבים מוגבלים. אם תהפוך את ההלוואות למענקים, יהיה פחות כסף לשימוש מדינות אחרות שייקלעו למשבר. הקרן משתדלת להעניק הלוואות בתנאים הנוחים ביותר האפשריים.

יש הטוענים שהמדיניות הכלכלית שהקרן מכתיבה אינה נבונה, ומחמירה את המשבר. רוגוף מסביר שמדיניות כלכלית מרחיבה אינה יעילה במדינות מתפתחות, ולעתים גם במדינות מפותחות. הנשיא רייגן, שקיצץ במסים בארצות הברית בטענה שהדבר יביא לצמיחה כלכלית שתעלה את ההכנסה ממסים, נכשל במדיניותו. טיעון נוסף נגד הקרן הוא כאילו דרישתה להעלות את הריבית פוגעת בצמיחה כלכלית. ריבית נמוכה מדי בעת משבר לא תשקף את פרמיית הסיכון על המטבע המקומי, ועלולה לגרום למשבר אמון במטבע ומכאן לנזקים כלכליים חמורים.

טיעון שלישי כנגד הקרן הוא שהיא מספקת מעין ביטוח למלווים הפרטיים. המדינות המתפתחות מקבלות הלוואות שלא היו צריכות לקבל ובריביות לא סבירות, וכתוצאה מכך נוצרים משברים תכופים ועמוקים יותר - תוצאה הפוכה ממדיניות הקרן. רבים טוענים שגם המלווים הפרטיים צריכים לשאת בנטל ולספוג הפסדים, ולא רק משלמי המסים בעולם המפותח. רוגוף (שהיה הראשון שהעלה את הטיעון עוד לפני שעבד בקרן) מסכים שהבעיה קיימת, אך העדויות האמפיריות לכך מעורבות. מלווים פרטיים ספגו הפסדים ניכרים במשברים פיננסיים למרות מעורבות הקרן כמו כן, מרבית המדינות משלמות את חובן לקרן, ומכאן שלא קיים סבסוד משמעותי של מלווים.

טיעון אחרון שרוגוף בוחן אותו נוגע למדיניות הקרן בדבר ליברליזציה של תנועות הון. מבקרים רבים טוענים שהמדיניות אינה מתאימה בהכרח למדינות מתפתחות, והביאה עליהם משברים כלכליים בכך שאִפשרה צבירת חובות גדולים כל כך. רוגוף מסכים שיש ממש בטענה זאת, אך טוען שהקרן לא דרשה בכל מקרה ליברליזציה של שווקים, ולפעמים אף ייעצה נגד מדיניות זאת. למרות זאת, רוגוף טוען שליברליזציה היא יעד חשוב בטווח הארוך, אך יש לחתור אליו בהתאם למצבו של השוק הפיננסי ולרמת הרגולציה במדינה (כשמצבם טוב אפשר לערוך ליברליזציה). חשוב לזכור שליברליזציה של תנועות הון מסייעת לאנשי עסקים בעולם המפותח להשקיע ולהרוויח כסף בעולם המתפתח מכאן שמדיניות הקרן עשויה לסייע להם על חשבון המדינות המתפתחות.

סטיגליץ ואחרים מציעים לערוך בקרן רפורמות נרחבות. מלבד שינוי מבני שהוזכר לעיל, הם דורשים שקיפות ופתיחות של הקרן באופן שיאפשר את הערכת פעילותה. על הקרן להציע חלופות שונות לפעילות ולהביא בחשבון שיקולים של דמוקרטיזציה ועוני, כאשר גוף חיצוני יפקח על הצלחת מדיניותה. לפי סטיגליץ, על הקרן להתמקד במשברים ובמניעתם בלבד. כל התניה שלה למתן הלוואות צריכה להיות קשורה לסיכוי להחזיר את החוב בלבד. פעילויות ומטרות אחרות צריכות להישאר בידי גופים אחרים, כגון הבנק העולמי.

הכתוב מבוסס על:

* Bird, G., The International Monetary Fund and Developing Countries: A Review of the Evidence and Policy Options," International Organization, Vol. 50 (3), 1996, pp. 477-511.

* Rogoff, K., "The IMF Strikes Back," Foreign Policy, 134, January-February 2003, pp. 39-46.

* Stiglitz, J. E., "Democratizing the International Monetary Fund and the World Bank: Governance and Accountability," Governance, Vol. 16 (1), 2003, pp. 111-139.