הספרייה לדמוקרטיה: חופש הביטוי נגד רשויות המדינה

הגבלות על ביטויים ביקורתיים המכוונים כלפי רשויות המדינה, לשם הגנה על מעמדן, נראות כבר ממבט ראשון כנטע זר במשטר דמוקרטי. זכותו של כל אדם לגבש באופן עצמאי וללא הפרעה את עמדתו בנושאים שונים, ובמיוחד את דעתו על תפקודן של רשויות השלטון, היא אחד מרכיביה של התפיסה הדמוקרטית.
תנאי הכרחי להגשמת תפיסה זו הוא חופש מידע לגבי תפקודן של רשויות המדינה וחופש להעריך מידע זה באופן ביקורתי. לפיכך ראוי לבחון בקפדנות את ההצדקה להגבלות על ביקורת כלפי רשויות המדינה. בישראל קיימים שלושה איסורים פליליים השייכים לקטגוריה זאת: האחד, החלופות של עברת ההמרדה, האוסרת על פרסום של ביטוי העלול להביא אנשים לחוסר נאמנות, שנאה או בוז כלפי המדינה, מוסדותיה ומשפטה. האיסור השני הוא על העלבת עובד ציבור בכל הנוגע למילוי תפקידו. האיסור השלישי הוא על זילות בית המשפט, הכולל כל ביקורת על שופט לעניין כהונתו בכוונה לפגוע במעמדו, למעט "ביקורת כנה ואדיבה לטיב החלטתו של שופט או דיין בדבר שיש בו עניין לציבור".

מחקר השוואתי במדינות דמוקרטיות מחזק את הספקות לגבי הנחיצות וההצדקה של הגבלות על ביקורת כלפי רשויות השלטון. יש מדינות שאין בהן כלל איסורים על ביקורת כלפי רשויות השלטון בעוד שבמדינות שקיימים בהן איסורים כאלה, הם כמעט תמיד שריד של זמנים עברו ולא תוצאה של חקיקה מודרנית. יתר על כן, אף במדינות אלה לרוב לא נותרו האיסורים במתכונתם המקורית.

החשד כלפי הגבלות אלה גובר כאשר בוחנים את מקורן ההיסטורי: עברות אלה נקלטו בישראל, כמו במדינות אחרות, מהמשפט המקובל האנגלי, שבו שיקפו תפיסה לא-דמוקרטית של הגנה על כבודם של המלך ונציגיו. כיצד מנסים, אם כן, להצדיק את ההגבלות המיועדות להגן על מעמדו של השלטון כיום? ראשית, לא תמיד טורחים לעשות זאת. כאשר נעשה ניסיון כזה, הוא מבוסס על "הסבת" המטרה שלהם מהגנה על מעמדו של השליט כמטרה עצמאית להגנה על אמון הציבור ברשויות המדינה, כאמצעי לשיפור תפקודן הנאות למען התושבים. "הסבה" זאת של העברות האמורות נראית כניסיון מלאכותי ומסורבל להעניק לגיטימציה לאיסורים שזמנם עבר.

הניסיון להתאים איסורים אלה לתפישות מודרניות לא קיבל ביטוי אמִיתי, מכיוון שלא נעשו השינויים המתחייבים ממנו לגבי יסודותיהם של האיסורים ודרך אכיפתם. לעתים קרובות לא נערכת הבחנה נאותה בין הגבלות על ביטויים שליליים נגד רשויות המדינה באופן כללי, שמטרתן היא הגנה על מעמדן של רשויות השלטון בעיני הציבור, לבין הגבלות ספציפיות יותר על ביטויים - שמטרתן שונה. חוסר ההפנמה של המטרה המוצהרת של האיסורים בימינו בא לידי ביטוי גם בכך שלא תמיד הוסקו המסקנות המתבקשות מכך לגבי יסודותיהם. רכיב פשוט יחסית הוא דרישת הפרסום: הגעת הביטוי השלילי לחלק משמעותי של הציבור היא כמובן תנאי הכרחי לפגיעה באמונו של ציבור זה ברשות המבוקרת. אך למרות זאת, תנאי זה לא מופיע בכל האיסורים, ולעתים קרובות הם נאכפים ביחס לביטויים שלא זכו כלל לפרסום. היבט מורכב יותר הוא הצורך להגביל את האיסורים לביקורת שקרית על מוסדות השלטון.
הסיבה לכך היא שלגיטימי הדבר להגן רק על האמון המוצדק במוסדות השלטון - המבוסס על האמת בנוגע לתפקודן הנאות - להבדיל מאמון חסר בסיס או המבוסס על טעות. הגבלה על פרסום אמת בנוגע לתפקודן של רשויות השלטון פירושה הגנה לא-לגיטימית על אמון ברשות שאינה מתפקדת כהלכה.

המשמעות של הגבלת האיסורים הרלוונטיים לביטויים שקריים ברורה לגבי עובדות קונקרטיות, אשר יש הסכמה רחבה על הקריטריונים ועל האמצעים לקביעת אמיתותן או שקריותן. למרות זאת, אף במישור זה האיסורים הקיימים אינם מוגבלים לביקורת שקרית בלבד.

לפיכך, איסור לגיטימי על ביקורת כלפי רשויות השלטון יכול להקיף לכל היותר פרסום שקרי של עובדות קונקרטיות, תוך מודעות להיותן שקריות. האם יש מקום לקבוע איסור צר כזה? מחבר הספר טוען שלא, בשל כמה סיבות:
ראשית, השימוש במשפט הפלילי צריך להיות מוגבל להגנה על אינטרסים חשובים שאין אפשרות להגן עליהם בדרך אחרת. ההגנה על אמון הציבור ברשויות המדינה אינה שייכת לקטגוריה זאת זה אינו אינטרס חיוני, והדרך הראויה להתמודד עם ביקורת היא באמצעות תגובה מילולית עניינית. דבר זה נכון גם לגבי המערכת השיפוטית: אמון הציבור בה הוא אמנם בעל חשיבות מיוחדת, אך תפקודה אינו תלוי באמון זה בלבד ובניגוד לטענה הרווחת, למערכת השיפוטית ולשופטים יש אפשרויות מגוונות לתגובה מילולית הולמת על ביקורת כלפיהם.
שנית, יעילותו של איסור כזה מוטלת בספק רב: הרעיון שהעמדה לדין והרשעה של מבקרי השלטון יתרמו לחיזוק אמון הציבור בשלטון כאשר תגובה מילולית לא תהווה תשובה מספקת - נראה מופרך על פניו, ואפשר לצפות דווקא לתגובה ההפוכה.
שלישית, הניסיון במדינות שקיימים בהן איסורים על ביקורת כלפי רשויות השלטון, לרבות בישראל, מלמד על סכנה חמורה במיוחד של שימוש לרעה בהם. ולבסוף, יש ערך סמלי בחופש ביטוי מוחלט בתחום של ביקורת על השלטון.

*ראם שגב בהנחיית מרדכי קרמניצר, חופש הביטוי נגד רשויות המדינה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2001.