איחוד כוחות - ממשלות אחדות בישראל ובעולם
האם ממשלת אחדות מבטאת את רצון העם, או דווקא פוגעת בבסיס העקרונות הדמוקרטיים? סוגיית ממשלת האחדות שבה ועולה בשיח הפוליטי והציבורי בישראל אולם בניגוד לעבר, אז האופציה של ממשלת אחדות לאומית עלתה בעיקר בשעות משבר לאומי, כיום נדמה שיש גורם פרסונלי הדוחק את המפלגות לאפשרות הזו
Flash 90
בהיסטוריה הפוליטית של מדינות בעלות שלטון קואליציוני יש דוגמאות רבות לקואליציות לאומיות רחבות. בדרך כלל, ממשלות אחדות לאומיות היו ממשלות של קונצנזוס, שקמו לנוכח משברי ביטחון או כלכלה חריפים במיוחד. ממשלת אחדות (או "קואליציה גדולה", grand coalition) היא סוג מיוחד של ממשלה קואליציונית בעלת בסיס רחב ביותר. קואליציה זו מאופיינת בכך שהיא מקיפה את כלל המפלגות הגדולות והחשובות בפרלמנט. עם זאת, חשוב לציין שאין הגדרה פורמלית לממשלת אחדות, אך מקובל לזהות ממשלות כאלה עם קואליציות שבהן יש שיתוף פעולה בין שתי המפלגות הגדולות הנחשבות לחלופות שלטוניות זו לזו.
מצבי משבר הם תנאי חשוב ליצירת המוטיבציה להקמת ממשלת אחדות, אך לא תנאי מספיק, שכן עצם היווצרותה של מציאות פוליטית מיוחדת היא זרז חשוב בנכונות המפלגות להשתתף בה. ממשלת האחדות יוצרת בסיס של סולידריות ומספקת למערכת הפוליטית "פסק זמן" המאפשר קבלת הכרעות המצויות בתחום הקונצנזוס הלאומי.
לעצם קיומה של קואליציה גדולה במשטר פרלמנטרי קואליציוני עשויות להיות השלכות שונות של המערכת הפוליטית. הממשלה מגדילה את עצמתה שכן היא נשענת על קואליציה רחבה, והאופוזיציה הפרלמנטרית הופכת לקטנה במיוחד ולנטולת עוצמה. מצב שכזה מנטרל את האחריות הפרלמנטרית, והרשות המחוקקת נתפסת בעיני הרשות המבצעת - שמפקיעה את נקודת המשען של הדיון הפרלמנטרי ואת העשייה הפרלמנטרית, כ"חותמת גומי". מנגד, עצם קיומה של תמיכה רחבה בקואליציה מחליש את הצורך במשמעת קואליציונית נוקשה, מה שעשוי לאפשר לחברי קואליציה לפעול בשיתוף עם חברי אופוזיציה באופן שלא היה מתאפשר אילו היו יחסי האופוזיציה והקואליציה מאוזנים יותר. מאפיין נוסף הנגזר מעצם קיומה של "קואליציה גדולה" היא שבעוד ההסכמה הקואליציונית הרחבה מספקת משענת יציבה לנקיטת צעדים חריפים בשעת משבר, מנגד היא עלולה ליצור קיבעון בפעולת הממשלה, משום שחילוקי דעות בין השותפות לקואליציה בעניינים מהותיים אחרים מנטרלים את יכולת ההכרעה של המערכת הפוליטית.
יתרה מכך, עצם קיומה של "קואליציה גדולה" אינו עולה בקנה אחד עם רכיבים מהותיים בדמוקרטיה, כמו תחרותיות, חופש הבחירה בין חלופות אידאולוגיות ומדיניות, מערך האיזונים והבלמים בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת וזהותן העצמאית של המפלגות.
קואליציות גדולות בעולם
בתקופת מלחמת העולם השנייה קמו במדינות שונות באירופה קואליציות לאומיות כדי להתמודד עם משבר המלחמה. המפורסמת שבהן הייתה קואליציית המלחמה של צ'רצ'יל בבריטניה, שאיחדה כמעט את כל הפוליטיקאים ונהנתה מתמיכתו של כלל הציבור הבריטי. ייחודה של ממשלת אחדות זו היה שהיא הוקמה במדינה שאינה מורגלת בממשלות קואליציוניות.
בשווייץ מתקיימת קואליציה רחבה שמשתתפות בה ארבע המפלגות הגדולות באופן מתמיד וקבוע מאז 1959. חלוקת המושבים בממשלה בין השותפות נעשית לפי נוסחת יחס קבועה. בראשות הממשלה יושב יו"ר מועצת השרים, המתחלף מדי שנה בשנה. בשווייץ נהוגה דמוקרטיה ישירה, שבה האזרחים מכריעים באמצעות משאלי עם בנושאים מהותיים. מכאן ש"הקואליציה הגדולה" אינה מוקמת כמענה למשברים פוליטיים אלא באה לשקף את אופיה הפלורליסטי של המדינה.
בין השנים 1966-1945 התקיימה באוסטריה "קואליציה גדולה" שכללה את שתי המפלגות הגדולות מפלגת העם (ÖVP) במרכז-ימין והסוציאל-דמוקרטים (SPÖ) במרכז-שמאל. תכלית הקמתה הייתה לשקם את אוסטריה ממאורעות מלחמת העולם. בשנת 1987 קמה מחדש הקואליציה הגדולה כדי להשיג לגיטימציה לצעדים כלכליים וחברתיים לא פופולריים. קואליציה זו חודשה לאחר הבחירות ב-1990 והחזיקה מעמד גם לאחר הבחירות של 1994 ו-1995. גם בין 2006 ל-2017 כיהנו ממשלות אחדות.
בגרמניה המערבית התקיימה "קואליציה גדולה" בשנים 1969-1966, תכליתה הייתה להשיב את האמון בשגשוגה הכלכלי של גרמניה לנוכח המשבר שפקד אותה. הקואליציה הגדולה הורכבה משתי המפלגות הגדולות, הנוצרים-דמוקרטים (CDU/CSU) והסוציאל-דמוקרטים (SPD). מאז שנת 2005 ממשלות אחדות הן הדפוס הנפוץ בגרמניה - 3 מבין 4 הממשלות שהוקמו מאז היו כאלה. התחזקות מפלגות הקיצון ("השמאל" בשמאל הקיצוני, ואלטרנטיבה לגרמניה בימין הקיצוני) שאינן נחשבות לשותפות לגיטימיות לשלטון, אילצו את היריבות המושבעות לשתף פעולה על אף חילוקי הדעות המהותיים ביניהן.
באיטליה, כוננה ב-2013 ממשלת אחדות בין הדמוקרטים (PD) במרכז-שמאל לבין מפלגת אנשי החירות (PdL) אולם היא שרדה פחות משנה.
בדמוקרטיות אחרות המסורת והתרבות הפוליטית שוללות שיתוף פעולה של מפלגות יריבות במסגרת ממשלת אחדות. במדינות אלה (שוודיה, דנמרק, קנדה, אוסטרליה, אירלנד, ספרד) נפוץ יותר הדפוס של ממשלות מיעוט.
ממשלות אחדות לאומית בישראל
מאז כינונה של מדינת ישראל כיהנו בה שלוש ממשלות אחדות מובהקות. באופן עקרוני, ממשלות האחדות התאפיינו מחד גיסא בכושר היגוי גבוה מול משברים לאומיים, ומאידך גיסא, נעדרו כושר היגוי בנושאים שמחוץ לתחום הקונצנזוס הלאומי. במהלך שנות השמונים קמו בישראל שתי ממשלות אחדות כתוצאה ממבוי סתום במערכת הפוליטית ולאו דווקא על רקע משבר לאומי. ממשלות האחדות הללו נולדו מתוך היעדר קונצנזוס, ולא על רקע של קונצנזוס. בשנות התשעים והאלפיים בשל השינויים במערכת המפלגתית, והיחלשותן של המפלגות הגדולות, המופע הקלאסי של ממשלות אחדות כקואליציה של שני הכוחות השלטוניים החלופיים התרוקן מתוכן.
- ממשלת הליכוד הלאומי
ערב מלחמת ששת הימים הוקמה ממשלת ליכוד לאומי כדי להתמודד עם מצב שנתפס כסכנה קיומית למדינת ישראל. הייתה זו מעין הרחבה אד הוק של הממשלה הקיימת. לאחר בחירות 1969 המשיכה ממשלת האחדות לתפקד כממשלה קואליציונית לכל דבר במשך כשנה, עד תום מלחמת ההתשה. - ממשלת האחדות הלאומית של 1984
הוקמה על רקע התיקו הפרלמנטרי בין שני הגושים לאחר הבחירות. כדי להבטיח את קיומה של ממשלת האחדות אומצו הסדרים אד-הוקים ייחודיים כמו קבינט פנימי פריטטי, בו קיימת זכות וטו הדדית, ורוטציה במשרת ראש הממשלה. הישגיה הבולטים של ממשלת האחדות היו הקטנת שיעור האינפלציה והוצאת צה"ל מלבנון. - ממשלת האחדות לאחר בחירות 1988
היא תוצאה של החיפוש הקואליציוני אחר ה'רע במיעוטו'. ההקצנה בציבור הישראלי, כפי שהצטיירה מתוצאות הבחירות, עוררה גל של תמיכה ציבורית בהקמת ממשלת אחדות לאומית. בניגוד לקודמתה, ממשלה זו לא הייתה ממשלת רוטציה, וככזאת היא כיהנה שנתיים וב-1990 התפרקה בעקבות "התרגיל המסריח"; לאחריה הוקמה ממשלה צרה בראשות הליכוד. - ממשלות "אחדות" בשנות האלפיים
הבחירה הישירה לראשות הממשלה ריסקה בשנות התשעים את המפלגות הגדולות ושינתה את מערכת המפלגות באופן שמאז 1999 קשה לזהות שתי מפלגות גדולות המהוות חלופות שלטוניות לאורך זמן. שינוי זה רוקן מתוכן את המשמעות של ממשלת "אחדות". במקום זאת החזון הנפוץ יותר היה של קואליציות שאין בהן רצף אידאולוגי, כלומר חברות בהן מפלגות משני צדי המתרס הפוליטי, ולעתים מפלגות שמצויות ב"אמצע" מבחינה רעיונית- לא כלולות בהן.
הקואליציות שהוקמו תחת ראשי הממשלה שנבחרו בבחירות ישירות (נתניהו ב-1996 וברק ב-1999) היו לא יציבות ושרדו זמן קצר.
אריאל שרון, שנבחר גם הוא בבחירה ישירה ב-2001 ירש את הכנסת ה-15 שהייתה המפוצלת ביותר בתולדות המדינה, והקים קואליציה שהייתה מעין ממשלת אחדות מורחבת וכללה את הליכוד ואת מפלגת העבודה. לקואליציה צורפו גם הסיעות ש"ס, ישראל בעלייה, עם אחד, מפלגת המרכז, והאיחוד הלאומי-ישראל ביתנו. לאחר בחירות 2003 הוקמה קואליציית ימין-מרכז, שכיהנה עד ינואר 2005 והוחלפה בקואליציה שבה היו הליכוד, העבודה-מימד ויהדות התורה, במה שיכול להיחשב "ממשלת אחדות", שמשימתה העיקרית הייתה הוצאת תוכנית ההתנתקות אל הפועל.
אחרי בחירות 2006 חברה קדימה (29 מנדטים) בראשות אולמרט אל העבודה (19), ש"ס (12) וישראל ביתנו (11). במובן זה המשיכה קואליציה זו את הקו של קואליציות שרון שבהן לא היה רצף אידאולוגי.
גם ב-2009 הוקמה בראשות נתניהו קואליציה שלא היה בה רצף אידאולוגי, ובה הייתה שותפה מפלגת העבודה, ומפלגת קדימה נשארה מחוץ לקואליציה. כלומר הייתה זו ממשלת אחדות במובן של ייצוג של מפלגות משני עברי המתרס הפוליטי, אך לא במובן של איחוד כוחות של שתי המפלגות הגדולות (קדימה הייתה אז הסיעה הגדולה בכנסת).
גם בעשור השני של שנות האלפיים שהתאפיין במפלגות בינוניות וקטנות התרוקן מתוכן המושג של ממשלת אחדות, וממשלות נתניהו היו ממשלות קואליציוניות, שבהן היו חברות הסיעות הגדולות בכנסת (למשל הליכוד ויש עתיד ב-2013) אך לא מדובר בשני עוגנים של המערכת הפוליטית המהווים חלופה שלטונית זה לזה, ולכן אין מדובר בממשלות אחדות.
אולם בחירות אפריל 2019 יצרו מציאות שונה כאשר הליכוד וכחול-לבן זכו יחדיו ב-70 מושבים, באופן שהשיב, ולו זמנית, את המבנה הדו-גושי המובהק למערכת המפלגות בישראל, והחיה מחדש את האפשרות של ממשלת האחדות במציאות הפוליטית.
סוגיית ממשלת האחדות שבה ועולה בשיח הפוליטי והציבורי בישראל. אולם בניגוד לעבר שבו האופציה של ממשלת אחדות לאומית עלתה בעיקר בשעות משבר לאומי, כיום נדמה שיש גורם פרסונלי הדוחק את המפלגות לאפשרות של ממשלת אחדות. עם זאת, עדיין יכול להיות שמצב חירום בטחוני או כלכלי יעודדו גם הם חבירת כוחות של שתי המפלגות הגדולות.
הכתוב מבוסס על:
דני קורן, זמן באפור - ממשלות האחדות הלאומית 1990-1984, תל-אביב: הוצאת זמורה ביתן, 1994.
Asher Arian, Michal Shamir (Eds.), The Elections in Israel - 1988. Boulder: Westview Press, 1990.
Elazar D.J. and Sadler S., Israel's Odd Couple - The 1984 Knesset Elections and The Nationsl Unity Government. Detroit: Wayne State University Press, 1990.
Galnoor Yitzhak and Dana Blander, The Handbook of Israel's Political System, Cambridge University Press, 2018.