ממדף הספרים בחו"ל

אזרחים כמחוקקים: חקיקה מהסוג השלישי באונטריו 

במטרה להגביר את מעורבותם של אזרחים מן המנין בקביעת מדיניות ציבורית, הגיש חבר בפרלמנט של פרוביציית אונטריו שבקנדה, הצעת חוק פרטית הקוראת להנהגת פרוייקט חדשני שיאפשר לאזרחים להכין ולהגיש הצעות חוק, כחלופה להצעות חוק ממשלתיות ופרטיות. להלן עיקריה:
מעת לעת יזהה שר המשפטים, תוך התייעצות עם הקבינט, סוגיה בתחום המדיניות הציבורית שטעונה חקיקה חדשה, והאחריות להכנת הצעת חוק תועבר לטיפולה של "אסיפת אזרחים" (Citizens Assembly). אסיפת האזרחים, שהרכבה האנושי ישתנה בהתאם לנושא החקיקה, תורכב מאישים וגופים אשר הביעו את רצונם ליטול חלק בפרוייקט, כפוף לתנאים המוגדרים בחוק. תנאים אלה קובעים כי בין המשתתפים יהיו אזרחים מהציבור הרחב, אישים בעלי מומחיות אקדמית ואנשים או גופים הנחשבים בעלי עניין לצורך החקיקה. בנוסף, יגדיר שר המשפטים את מסגרת התקציב שתועמד לרשות אסיפת האזרחים לצורך עבודתה, וכן את לוח הזמנים להגשמת הצעת החוק לאישור הפרלמנט.

על שר המשפטים להגיש את רשימת המשתתפים המוצעת לנשיא בית המשפט העליון של הפרובינציה, ועל האחרון לכנס ועדה המונה שלושה שופטים שתפקידה לאשר, בדלתיים פתוחות, את המינויים המומלצים. הדיונים הפומביים יאפשרו לאזרחים להשמיע הסתייגויות מהרכב הרשימה, או לחילופין להציעה את צירופם של משתתפים אחרים לפרוייקט. בתום הדיונים תהיה בידי השופטים הסמכות הבלעדית והמלאה לאשר את הרשימה הסופית.

אסיפת האזרחים תהיה מוסמכת לקבוע את הכללים והנהלים על-פיהם תמלא את המנדט שקיבלה, לרבות הסדרי מחקר וייעוץ מקצועי. פרי עבודתה, דהיינו הצעת החוק, יוגש למזכיר הפרלמנט בצירוף דו"ח פרוייקט. הצעת החוק תטופל על-ידי הפרלמנט בהליך חקיקה מזורז, תוך דילוג על קריאה ראשונה ושניה והפניה לועדה. בתום דיונים במליאה תאושר ההצעה אוטומטית אלא אם היא תתוקן או תידחה על-ידי שני שלישים של חברי הפרלמנט בהצבעה חופשית.
לדעת יוזם הפרוייקט, אין לראות באסיפות אזרחים תרופת פלא לבעיות השלטון. מאחר שמדובר במודל נסיוני, ניתן יהיה לטפל במגרעותיו על פני זמן, תוך ניסוי וטעיה. כמו כן, יהיה צורך במיון קפדני של אותן סוגיות מדיניות שתועברנה לידי אסיפות האזרחים, על מנת להבטיח כי החוקים החדשים שהן יזמו לא ישפיעו באופן שלילי על ההוצאה הציבורית הכוללת. בשל כך כוללת הצעת החוק הפרטית "מקדם בטחון" המאפשר למחוקק לתקן את החוקים של אסיפות האזרחים באמצעות הליך שגרתי של רוב רגיל.

הרעיון של אסיפות האזרחים לקוח מהאסיפה המכוננת, בה עשו שימוש מספר מדינות בעת כתיבת חוקה ותיקונה. אין תקדים לשימוש באסיפה מכוננת כדי לקדם חקיקה שאינה חוקתית באופיה, ומכאן חדשנותו של הפרוייקט הקנדי המוצע.

Bob Chiarelli. "A Model for Direct Public Participation in Policy Formation", PARLIAMENTARY REVIEW, Spring 1994.

רפורמה חוקתית בניו זילנד: משאלי-עם ביוזמת אזרחים

מטבע הדברים התמקדה תשומת הלב הבינלאומית במשאל-העם שנערך בשלהי 1993, אשר תוצאתו מחייבת את ממשלת ניו זילנד לשנות את שיטת הבחירות הנהוגה כיום - שיטה רובית דוגמת בריטניה - לשיטה מעורבת המבוססת ברובה על המודל הגרמני. אולם באותם ימים התחוללה רפורמה חוקתית נוספת, שהשלכותיה, להערכת שר המשפטים, עשויות להיות מרחיקות לכת. המדובר הוא בחוק שנחקק ב-1993, אשר קובע כי כל אזרח יהיה רשאי ליזום משאל-עם בכל נושא, אם כי תוצאותיו לא תחייבנה את הממשלה. ההליך אמור להתבצע כדלקמן:

1. אזרח מגיש את הצעתו למשאל-עם למזכיר בית הנבחרים (להלן: המזכיר) בצירוף 500$.
2. המזכיר קובע את הנוסח הסופי של השאלה שתוצג במשאל-העם, ומאשר את טופס העצומה עליו יחתמו תומכי עריכת משאל-העם.
3. היוזם אוסף את חתימותיהם של לפחות 10% של הבוחרים הרשומים (כיום לפחות 232,000 חתימות), ומגיש אותן למזכיר תוך 12 חודשים מיום קביעת הנוסח הסופי.
4. המזכיר עורך בדיקות כדי לאמת את חוקיות החתימות. במידה שהן עומדות באמות-המידה שנקבעו, מועברת העצומה לבית הנבחרים.
5. המושל הכללי קובע את מועד משאל-העם, אשר חייב להערך תוך 12 חודשים מיום הגשת העצומה. ניתן לדחות את המועד רק אם 75% מחברית בית הנבחרים קובעים זאת בהצבעה, ואין הדחייה יכולה להמשך מעבר ל-24 חודשים. בית הנבחרים אף רשאי לשנות את התאריך שנקבע כדי להתאימו למועד קיום הבחירות הכלליות, במידה שהפרלמנט אמור להתפזר תוך 12 החודשים מיום הגשת העצומה.
6. משאל-העם נערך במועד שנקבע. כאמור אין התוצאה מחייבת את הממשלה, אולם ניתן לצפות כי לרוב היא תעדיף לפעול על-פי רצון העם.
בדיון הציבורי שקדם לחקיקה התרכזה המחלוקת בשאלה, האם משאלי-העם ביוזמת אזרחים צריכים להניב תוצאה מחייבת או לאו. כמו כן, נמתחה ביקורת על מספר החתימות הדרוש להגשת העצומה ועל הסירבול הכרוך בהליך. בעת הקריאה הראשונה בפרלמנט, נימקה מפלגת הלייבור האופוזיציונית את התנגדותה לחוק בכך שהוא מעודד פופוליזם, מדכא מיעוטים, מפלה לטובת קבוצות אינטרס מאורגנות ומפחית מערכה של הדמוקרטיה הייצוגית. בסופו של דבר השתכנעה האופוזיציה כי גלומות בחוק ערובות מספקות, והיא נעתרה להצביע עבור החוק לצד מפלגת השלטון.

הערובות העיקריות הן: א. פרקי הזמן הארוכים יחסית בכל שלבי תהליך מאפשרים לו להתנהל הרחק מהתרחשויות חולפות וטעונות; ב. החובה לאסוף חתימות מלפחות 10% מבעלי זכות הבחירה מבטיחה שחלק ניכר מהקהילה מגלה עניין בסוגיה; ג. מאחר שהתוצאה אינה מחייבת, יוכל הפרלמנט להמנע מיישומה, אם כי צפוי שהשימוש בסמכות זו יהיה מוגבל; ד. החוק מגביל את סכומי הכסף שניתן להוציא בשלבי ההליך השונים ומגדיר קנסות שיוטלו בגין כל חריגה.
בטרם הציעה את החוק הנדון, בחנה הממשלה את השיטות של דמוקרטיה ישירה הנהוגות בשוויץ ובמדינת קליפורניה שבארה"ב. מאחר שהיא סברה כי הן תפורות למציאות החוקתית של שני המקומות הללו, הוחלט לפתח מודל התואם את מסגרתה החוקתית של ניו זילנד (העדרן של חוקה כתובה וביקורת שיפוטית) ואת התרבות הפוליטית שלה.

Douglas Graham. "Direct Democracy-Citizens Initated Refernda A Question of Public Confidence", PARLIAMENTARIAN, April 1994.

מאדישות לפעלתנות- צעירי צרפת והפוליטיקה

באווירה של כירסום גדל והולך באמון הציבור הצרפתי כלפי הפוליטיקה, בולט יחסם השלילי של הצעירים. על-פי סקרים שנערכו ב-1994, מתברר כי 63% מהצעירים בגילאי 24-16 אינם רואים בפוליטיקה "עיסוק מכובד" - לעומת 24% מכלל המשיבים שנכללו במדגם. האדישות בקרב הנוער אף מוצאת ביטוי ביחסו למפלגות: 43% מהנשאלים הצעירים סבורים שביטולן של המפלגות כלל לא ישפיע עליהם. ביטוי נוסף נמצא בשעורי ההצבעה שנרשמו בסיבוב הראשון של הבחירות הכלליות שהתקיים בחודש מארס אשתקד: כשליש מהאזרחים בגילאים 24-18 העדיף שלא לנצל את זכות הבחירה שלו - לעומת 24% בקרב כלל בעלי זכות הבחירה.

הצעירים מותחים ביקורת נוקבת על המימסד הפוליטי, המתאפיין לדעתם ביריבויות פנימיות בלתי-פוסקות שתוצאתן "הוצאת התכנים מהפוליטיקה". ניכורם אף ניזון מטישטוש הקווים האידיאולוגיים החדים שהיו נחלתה של הפוליטיקה הצרפתית בעבר.

אולם לא כל הפוליטיקאים מוקצים מחמת מיאוס, וניכרת משיכתם של הצעירים לפוליטיקאים שהינם בעלי פרופיל אישי לא טיפוסי ובעלי השקפות אנטי-מימסדיות. בבחירות הכלליות של 1993 בלטה תמיכתם הגדולה יחסית של הצעירים במפלגת הירוקים ובימין הקיצוני.

הצעירים נמשכים אל הירוקים מאחר שמפלגה זו מתרגמת את מצעה הפוליטי להשפעה על חיי היומיום, דהיינו סביבה, טבע ותחבורה. הישגה האלקטורלי של החזית הלאומית בקרב הצעירים, נעוץ בהצלחתה ליצור דימוי של נטע זר בנוף הפוליטיקה המפלגתית, תוך הצנעת העמדות הגזעניות בהן היא דוגלת. גם ברנארד טאפי, המציע פתרונות בלתי-שגרתיים לבעיותיה הכלכליות של צרפת, אמון של הצעירים - וזאת חרף העסקאות המפוקפקות בהן הוא חשוד.

על רקע האמור לעיל מעניין לבחון את פעילותם של צעירים במסגרת החורגת מגבולותיה המסורתיים של הפוליטיקה. קיימות התארגנויות שונות במישור המקומי בהן מעורבים צעירים במתן עזרה לתלמידים בשכונות מצוקה, במלחמה בנגע הסמים, בפעולות חינוכיות למניעת הפצת מחלת האיידס וכד'. עיקר הפעילות מתבצעת בחסותן של רשתות עירוניות בהן עובדים מתנדבים הרחק ממשרדיהם של נבחרי הציבור המקומיים. מחד גיסא מאפשרת פעילות זו לצעירים לפעול על מנת לשנות, ומאידך גיסא הם רואים בפעילות מענה לאי העשייה של המועצות המקומיות אשר נזכרות בבעיות חברתיות רק כאשר גוברת התסיסה ברחוב.

הפעילים הצעירים שומרים בקנאות על עצמאותם כלי מפלגות ומוסדות רישמיים, ומצהירים על נכונות לעבוד עם כל נבחר ציבור שמסוגל לספק את הסחורה המיוחלת. אצל המעטים אשר החליטו להצטרף למפלגה כלשהי, בעקבות פעילותם הלא ממוסדת, נעשה הדבר על רקע אהדה לפוליטיקאים מסויימים אשר הוכיחו את מחויבותם לפתרון הבעיות החשובות בעיני הצעירים.
בימים בהם משקיעות המפלגות מאמצים כדי לגייס צעירים לשורותיהן, נראה כי צרפת מצויה בפריסה מחדש של התהליך הדמוקרטי, המתאפיינת בגישה חדשנית לפעילות במישור המקומי.

Philippe Bernard. "Young Put Their Faith in Grassroots Politics", LE MONDE, May 28, 1994.

חוק זכויות האדם- טיעוני המתנגדים באוסטרליה ובניו זילנד

בעשור האחרון נעשו נסיונות באוסטרליה ובניו זילנד לחוקק חוקי זכויות האדם, ובשתי המדינות לא הצליחו הממשלות בראשות הלייבור להגשים את שאיפותיהן המקוריות. באוסטרליה הובסה הממשלה פעמיים: ב-1986 היא נאלצה למשוך את הצעת החוק שלה מהסנאט בעקבות התנגדות ציבורית רחבה אשר ניזונה מפעילותן של שדולות מאורגנות. כעבור שנתיים, רשמה הממשלה כשלון צורב כאשר ניסתה להביא מספר מרכיבים של ההצעה להכרעת הציבור באמצעות משאל-עם. ב-1990 חוקקה ניו זילנד חוק זכויות האדם לא משוריין, לאחר שהממשלה נכשלה בהעברת גרסתה המשוריינת. בשתי המדינות, חשפו הדיונים בפרלמנט והפולמוס בציבור תפיסות עולם מנוגדות בנוגע לאופיה של חברה דמוקרטית.

חרף ההבדלים המהותיים בין שיטות המשטר הנהוגות באוסטרליה ובניו זילנד - אוסטרליה הינה בעלת משטר פדרלי הנסמך על חוקה כתובה והנתון לביקורת שיפוטית, לעומת ניו זילנד אשר נעדרת חוקה כתובה ובה לרוב הפרלמנטרי חופש פעולה חקיקתי כמעט מוחלט - השמיעו המתנגדים לחוקי זכויות האדם טיעונים בעלי דמיון רב.

הביקורות העיקריות היו כדלקמן:
1. אין צורך בחוק זכויות האדם מפני שהן נשמרות בלאו הכי. אם החברה לא הפנימה את נחיצותן של זכויות האדם, שום חוק לא יביא את הישועה.
2. בברה"מ ובקובה קיימים אמנם חוקי זכויות האדם, אך השגיהן בתחום זה מוכרים.
3. הממשלה מחפשת דרך להתאים את עצמה לאמנה הבינלאומית לזכויות אזרחיות ופוליטיות, למרות שבניסוחה של אמנה זו השתתפו מדינות קומוניסטיות וטוטליטריות.
4. החוק מקנה את זכות ההתאגדות, אולם אין הוא מקנה זכות מקבילה שלא להתאגד (הביקורת התייחסה בעיקר לזכות לייסד ולהצטרף לאיגוד מקצועי).
5. אין החוק מתיחס מפורשות לזכות הקניין.
6. החוק נועד לשנות את אופי החברה, תוך נישול ערכים מסורתיים והחלשת יסודותיה הנוצריים.
7. חופש הביטוי יביא להשמעת דעות בלתי מבוקרת ולהפצה חופשית של חומרים פורנוגרפיים.
8. הגדרתה של הזכות לחיים, בניגוד לזכות לבצע הפלה, לוקה בחסר. בנוסף, המחלוקות בסוגיה תוכרענה בבתי המשפט ולא על-ידי נבחרי ציבור.
9. חוק זכויות האדם יחייב גם את הפרלמנטים העתידיים.
10. מלבד הפוליטיזציה של הרשות השופטת, יעניק החוק לשופטים עצמה בלתי מבוקרת מבלי שהאחרונים יועמדו לשיפוט הבוחר.

את העובדה כי בסופו של התהליך לניו זילנד יש חוק זכויות האדם (אם כי לא משוריין) ולאוסטרליה אין, ניתן ליחס - לפחות חלקית - לשוני בשיטות המשטר. מממשלה ניו זילנדית נחסך הצורך להתמודד מול ממשלותיהן של המדינות המרכיבות את הפדרציה, וגם לא קיימת חובה להביא שינויים חוקתיים להכרעת הציבור במשאל-עם כפי שמקובל אצל שכנתה.

John Craig. "The Bill of Rights Debates in Australis and New Zealnd: A Comparative Analysis", LEGISLATIVE STUDIES, Autumn 1994.

(*) את המאמרים בשלמותם ניתן לקבל ממרכז המידע של המכון הישראלי לדמוקרטיה