זכויות חברתיות בחוקה ומדיניות כלכלית

תקציר נייר עמדה

מאז הקמת המדינה מתקיים שיח ציבורי על הצורך בחוקה ועל תוכנה. חוקי היסוד הם ציוני דרך חשובים במסלול בנייתה של החוקה ; אך הם אינם כוללים נושאים המקובלים בחוקות אחרות, כמו זכויות חברתיות-כלכליות. צוות "חוקה בהסכמה" שהוקם במכון הישראלי לדמוקרטיה שוקד על גיבוש הצעת חוקה מקיפה. ספר זה מניח תשתית מידע לדיון שיטתי בשאלההאם לכלול זכויות חברתיות-כלכליות בחוקה, ואם כן - מהי רמתהמחויבות הראויה להן.

הכללת זכויות חברתיות -כלכליות בחוקה שנויה במחלוקת הן בעולם הרחב והן בישראל. גם במדינות שיש בהן חוקה מתקיימים מזה שני עשורים דיונים האם לספק ה ג נ ה חוקתית לזכויות חברתיות-כלכליות או להשאירן במסגרת החוקים הרגילים בלבד. בישראל גובשו כמה הצעות לזכויות חברתיות -כלכליות בחוקה העתידית . הראשונה שבהן הוכנה על-ידי ועדת החוקה של מועצת המדינה הזמנית, וכללה קשת רחבה של זכויות חברתיות -כלכליות. ברוב הגרסאות שהוכנו לאחר מכן חלה נסיגה מרמת הפירוט והמחויבות שהועלתה בהצעה הראשונית.

חידוש הדיון בזכויות החברתיות-כלכליות בחוקה מחייב ליבון הנימוקים העקרוניים והמעשיים להכללתן בחוקה; אך ראוי גם להישען על ניסיונן של מדינות אחרות שאימצו חוקה. הפרק הראשון מציג תמונת מצב בין-לאומית ביחס לזכויות חברתיות-כלכליות בחוקה בעזרת מדדים כמותיים בדבר מידת המחויבות החוקתית לזכויות חברתיות-כלכליות ב-67 מדינות. במחקר זה נבנו לראשונה מדדים כמותיים למידת המחויבות בחוקה לחמש קבוצות של זכויות חברתיות: ביטוח סוציאלי, חינוך, בריאות, דיור וזכויות עובדים. המידע הרחב על ההתייחסות לזכויות חברתיות בקשת רחבה של מדינות אִפשר לתת מענה לשתי שאלות: האחת, האם אפשר לאפיין קבוצות של מדינות לפי המודל החוקתי שאימצו (בהקשר של זכויות חברתיות -כלכליות ), ומה מקור הדמיון בין מדינות המרבות להעניק זכויות חברתיות לבין מדינות הממעטות להעניק זכויות כאלה? השנייה, באיזו מידה , אם בכלל, המחויבות החוקתית לזכויות חברתיות-כלכליות מתורגמת למדיניות בפועל?

חוקה אינה ההסדר המִשטרי היחיד שאפשר להשפיע באמצעותו על זכויות חברתיות-כלכליות. חיזוק התהליך הדמוקרטי , שמתבטא גם במתן ייצוג הולם לעניים, יכול לשמש מעין מייצב אוטומטי לשמירה על זכויות חברתיות-כלכליות. כוחם הפוליטי של העניים עשוי למנוע אי -שוויון מוגזם לאורך זמן. לעומת זאת, למשטר הדמוקרטי השפעות סותרות על הצמיחה הכלכלית המקזזות זו את זו: מחד גיסא, צמצום אי-השוויון תורם להפחתת מתחים חברתיים ומגביר את יציבותו של המשטר, וכך מסייע להגברת הצמיחה; מאידך גיסא הגידול בהוצאות הציבוריות פועל להאטת קצב הצמיחה . בעבר הרחוק רווחה סברה שקיימת יריבות בין שוויון כלכלי לבין צמיחה כלכלית. העדויות האמפיריות שהצטברו בשנים האחרונות מלמדות כי אי -שוויון דווקא מפריע לרוב לצמיחה כלכלית. שוויון כלכלי, דמוקרטיה וצמיחה כלכלית הם אפוא תופעות המקיימות ביניהן קשרי גומלין הדוקים ומורכבים . הפרק השני בספר מוקדש לניתוח הקשרים הללו כחלק מתשתית הנדרשת לדיון בשאלה האם רצוי לכלול זכויות חברתיות-כלכליות בחוקה, ואם כן - מהי מידת המחויבות הרצויה.

נחיצותה של מחויבות חוקתית לזכויות חברתיות-כלכליות תלויה גם במידת אי-השוויון בחברה. עיגון זכויות חברתיות-כלכליות בחוקה נתפס בעיני מצדדיו כחלק מרשת ההגנה על זכויות האדם הבסיסיות וכאחד הבלמים מפני התרחבות מוגזמת של אי-השוויון הכלכלי. חיוניותו של בלם מסוג זה גדולה יותר בחברה שמאופיינת בפערים עמוקים בעושר ובהזדמנויות. הפרק השלישי מוקדש לבחינת עצמת אי-השוויון הכלכלי בחברה הישראלית ומקורותיו.

בחינת מקורות אי-השוויון בישראל דרושה גם לגיבוש עמדה באשר לרמת המחויבות בחוקה לזכויות חברתיות-כלכליות שונות . קביעת מִדרג ברמת המחויבות החוקתית לזכויות חברתיות -כלכליות תלויה לא רק בשיקולים עקרוניים אלא גם בטיב הנגישות שההסדרים הנוכחיים מבטיחים ללא חוקה. העמדה בעניין זה תושפע אם לדוגמה הסדרים אלה מבטיחים מידה גבוהה של נגישות לשירותי בריאות אך נגישות מוגבלת למדי לשירותי חינו.

פרק הנעילה פורס את מגוון הנימוקים העולים מן הספר בעד ונגד זכויות חברתיות בחוקה. הוא חותם בקריאה לכלול הצהרה מדינת ישראל, אולם להימנע מביקורת שיפוטית על הקצאת המשאבים בתקציב המדינה. חשוב במיוחד לכלול את הזכות לחינוך ואת הזכות לביטחון סוציאלי.

בן בסט אבי ומומי דהן , זכויות חברתיות בחוקה ומדיניות כלכלית , נייר עמדה מס ' 49, ירושלים : המכון הישראלי לדמוקרטיה , 2004.