מאמר מערכת- תהליך התקצוב
תהליך התקצוב הוא הליבה של התהליך הפוליטי משום שהוא מגלם את תכליתה של הפוליטיקה: הקצאת משאבים על פי סדר העדיפויות וההכרעות הערכיות של החברה כפי שהם מיוצגים בפרלמנט ובשלוחתו הממשלה. בלא אישור חוק התקציב הממשלה אינה יכולה לפעול. לכן במדינות מסוימות, ובהן ישראל, אי-אישור התקציב בפרלמנט כמוהו כהצבעת אי-אמון בממשלה.
תהליך התקצוב הוא הליבה של התהליך הפוליטי משום שהוא מגלם את תכליתה של הפוליטיקה: הקצאת משאבים על פי סדר העדיפויות וההכרעות הערכיות של החברה כפי שהם מיוצגים בפרלמנט ובשלוחתו הממשלה. בלא אישור חוק התקציב הממשלה אינה יכולה לפעול. לכן במדינות מסוימות, ובהן ישראל, אי-אישור התקציב בפרלמנט כמוהו כהצבעת אי-אמון בממשלה.
בתהליך התקצוב בא לידי ביטוי המתח האינהרנטי לדמוקרטיה בין ייצוגיות למשילות: תהליך תקצוב שיש בו דגש על הייצוגיות מבוזר יותר ויש בו משקל רב לתשומות של בית המחוקקים שמבטאות את תביעות הציבור; ואילו תהליך תקצוב שנוטה לקוטב המשילות הוא ריכוזי יותר, ובו משקלם של משרד האוצר והממשלה רב, והדגש בו הוא על משמעת תקציבית, יעילות וחיסכון. ריכוזיות-יתר של התהליך עלולה לפגוע בהליך הדמוקרטי משום שמשמעותה היא פגיעה בייצוגיות בשל הגבלת יכולות הפיקוח, הבקרה וההשפעה של הציבור והמחוקקים. מנגד, ביזור תהליך התקצוב ומעורבות רבה של בית המחוקקים עלול להתבטא בחוסר יעילות ובקושי לשמור על מסגרת תקציב בשל רצונם של הנבחרים לממש את האינטרסים של שולחיהם. חוסר ריסון מצדם של המחוקקים עלול להתבטא באי-שוויון בייצוג האינטרסים בשל יחסי הכוחות בפרלמנט (פגיעה באינטרסים הכלכליים של המיעוט), ואף לגרום למשבר כלכלי, שתי תוצאות שמסכנות גם הן את התשתית הדמוקרטית.
בחלק מהמדינות יש לבית המחוקקים משקל רב בתהליך התקצוב (לדוגמה ארצות הברית), ובאחרות הגוף המחוקק משמש מעין חותמת גומי בלבד (לדוגמה בריטניה). גורמים רבים קובעים את יחסי הכוחות בין הממשלה לבית המחוקקים: שיטת המשטר, סמכויותיו של בית המחוקקים להכניס תיקונים בהצעת התקציב, הזמן העומד לרשות הוועדות כדי לדון בתקציב והנגישות של הפרלמנט למקורות מידע עצמאיים. שני המאמרים הראשונים: מבט משווה על הליך התקצוב חלק א' ו מבט משווה על הליך התקצוב חלק ב' מתארים את תפקידיהם של הממשלה ובית המחוקקים בתהליך התקצוב בדמוקרטיות אחדות.
בישראל תהליך התקצוב נוטה לכיוון המשילות, כלומר תהליך התקצוב ריכוזי מאוד - לממשלה, ובפרט לאגף התקציבים במשרד האוצר, יש השפעה רבה על עיצוב התקציב, ואילו הכּנסת ממלאת תפקיד שולי בקביעתו. ואכן, במחקר שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה נמצא שבין מדינות ה-OECD ישראל ממוקמת במקום השני מבחינת מדד הריכוזיות של תהליך התקצוב (בן בסט ודהן, 2006 -'מאזן הכוחות בתהליך התקצוב' ). מחקר אחר מציג את צדו השני של המטבע: בבחינת כוחו של בית המחוקקים בתהליך התקצוב ישראל נמצאת בשליש התחתון של מדינות ה-OECD (Wehner, 2006). המאמר 'הכנסת, הממשלה ותהליך התקצוב' מתאר את תהליך התקצוב הנהוג בישראל ומצביע על עצמתו של אגף התקציבים במשרד האוצר לעומת חולשתם היחסית של שאר משרדי הממשלה ושל הכנסת. במאמר מוצגות גם הצעות לרפורמה שעיקרן צמצום הריכוזיות והגברת השקיפות של התהליך וחיזוק מעורבותה של הכנסת בתהליך.
אחד הביטויים לריכוזיות הרבה של תהליך התקצוב בישראל הוא 'חוק ההסדרים', שמאז שנת 1985 מוגש עם הצעת חוק התקציב ומאושר עמו בכפיפה אחת. בשנים האחרונות תהליך אישור חוק ההסדרים בכנסת, בצד חוק התקציב, מעורר מחול שדים. בכל שנה מתעצמת התנגדותם של חברי הכנסת לשימוש בחוק כמטרייה להעברת רפורמות שלא נדונו בכנסת או להעברת חוקים שמעכבים או מבטלים חקיקה של הכנסת. מטרות המאבק של חברי הכנסת בחוק ההסדרים במתכונתו הנוכחית הן ביטול הדיון בחוק ההסדרים כמקשה אחת, פיצול הדיון בו בוועדות הנושאיות על פי סעיפיו, קיום דיון מיוחד לרפורמות המוצעות בחוק והוצאה אל מחוצה לו סעיפים לשם דיון בהם בהליך החקיקה הרגיל.
המאבק נגד חוק ההסדרים מתנהל לא רק במסדרונות הכנסת אלא גם בחברה האזרחית. בספטמבר 2007 הוקם פורום הארגונים לביטול חוק ההסדרים, והוא מאגד כארבעים גופים אזרחיים השואפים לבטל את חוק ההסדרים בטענה שהחקיקה הכלולה בו לא הובאה לדיון ציבורי ושצעדים רבים המעוגנים בו פוגעים בשכבות החלשות.
בניגוד למגמה בשנים האחרונות לצמצם את חוק ההסדרים, הצעת חוק ההסדרים שהוגשה השנה כללה תיקוני חקיקה רבים במיוחד. ההצעה כוללת 172 עמודים ובהם 136 סעיפים (בשנה שעברה הצעת חוק ההסדרים כללה 77 סעיפים, ולבסוף אושר חוק הסדרים ובו 53 סעיפים) העוסקים במגוון נושאים: חלקם כוללים גזרות כלכליות שלא עלו לדיון ציבורי (כמו גביית ביטוח לאומי מעקרות בית); לחלקם זיקה רופפת לתקציב או שאינם קשורים אליו כלל (לדוגמה תיקון לחוק שירות המדינה המאפשר לנציב שירות המדינה לפטר עובד בשל אי-התאמה); וחלקם עוסקים ברפורמות בתחומים שונים (שירותי הבריאות, תחבורה ציבורית, משק הגז) והם מצורפים להצעה כדי לעקוף את הדיון בהם בציבור ובכנסת.
סוגיית תקציב הביטחון מעלה מדי שנה בשנה שאלות נוקבות בנוגע לממדיו ולאופן חלוקתו. סקרי מרכז גוטמן בוחנים את דעת הקהל בעניין שאלות אחדות הנוגעות לתקציב הביטחון. המאמר 'תקציב הביטחון בדעת הקהל הישראלית' בוחן את מידת נכונותו של הציבור לוויתורים למען תקציב הביטחון על פי ממצאי הסקרים.
תהליך התקצוב הוא החוליה המקשרת בין ההכרעה הפוליטית ובין הפעולה הביורוקרטית, הוא מבטא את סדר העדיפויות של החברה, ולכן נודעת לו חשיבות דמוקרטית מהמעלה הראשונה. המכון הישראלי לדמוקרטיה פועל במשך שנים לקידום רפורמות בתהליך התקצוב (ראו קריאה נוספת); במסגרת מאמץ זה פורסם גם ספרם של פרופ' אבי בן בסט וד"ר מומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב. בריאיון מיוחד לכתב העת המקוון החוקרים מאבחנים את הכשלים בתהליך התקצוב ומעלים הצעות לרפורמה.
לקריאה נוספת
בן בסט אבי, ומומי דהן, 2006. מאזן הכוחות בתהליך התקצוב, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
זילברפרב בן ציון (מנהל אקדמי), 2000. אתגרי המשק הישראלי בתחילת שנות האלפיים, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
נחמיאס דוד וערן קליין, 1999. חוק ההסדרים בין כלכלה לפוליטיקה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
נחמיאס דוד ואלונה נורי, 1997. עקרונות לניהול ולתקצוב על פי תפוקות במגזר הציבורי, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
דרי דוד ועמנואל שרון, 1994. כלכלה ופוליטיקה בתקציב המדינה, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
Wehner, Joachim, 2006. 'Assessing the Power of the Purse: An Index of Legislative Budget Institutions', Political Studies 54: 767-785.