הזכות לחינוך כתנאי לכינונו של צדק חברתי
הזכות לחינוך היא אחד הנושאים שנחרטו על דגל המחאה החברתית של קיץ 2011. בדוח ועדת טרכטנברג, שגובש בעקבות המחאה, הוצעה שורה של צעדי מדיניות שנועדו, כך נכתב, להפחית את נטל ההוצאה של הציבור על החינוך בגילים הצעירים מתוך התפיסה שהחינוך בגילאים אלה חשוב ליצירת שוויון חברתי ולהעצמת כישוריהם של הילדים. מנגד, ועדת המומחים האלטרנטיבית שהוקמה ביקרה בפרסומיה את המלצות ועדת טרכטנברג בטענה שאלה נשענות על ראייתה של מערכת החינוך כמערכת תומכת בשוק העבודה, וכי הן אינן מבטאות את התפיסה שהזכות לחינוך היא זכות בסיסית המהווה את האמצעי החשוב ביותר להשגת שוויון הזדמנויות ולצמצום פערים בחברה.
מבוא
הזכות לחינוך היא אחד הנושאים שנחרטו על דגל המחאה החברתית של קיץ 2011. בדוח ועדת טרכטנברג, שגובש בעקבות המחאה, הוצעה שורה של צעדי מדיניות שנועדו, כך נכתב, להפחית את נטל ההוצאה של הציבור על החינוך בגילים הצעירים מתוך התפיסה שהחינוך בגילאים אלה חשוב ליצירת שוויון חברתי ולהעצמת כישוריהם של הילדים. מנגד, ועדת המומחים האלטרנטיבית שהוקמה ביקרה בפרסומיה את המלצות ועדת טרכטנברג בטענה שאלה נשענות על ראייתה של מערכת החינוך כמערכת תומכת בשוק העבודה, וכי הן אינן מבטאות את התפיסה שהזכות לחינוך היא זכות בסיסית המהווה את האמצעי החשוב ביותר להשגת שוויון הזדמנויות ולצמצום פערים בחברה.
על רקע זה מן הראוי להציג כמה שאלות הנוגעות לזכות לחינוך: מהי הזכות לחינוך ומה ייחודה בהשוואה לזכויות אחרות? מהן ההצדקות להכרה בה? האם מדובר בזכות יסוד הראויה לעיגון חוקתי? מי רשאי ליהנות ממנה? ומה מעמדה של הזכות לחינוך בישראל כיום?
מהי הזכות לחינוך ומה ייחודה בהשוואה לזכויות אחרות?
הזכות חינוך היא זכותו של כל פרט בחברה לקבל מטעם המדינה ועל חשבונה חינוך ושירותי חינוך. כלומר, הזכות לחינוך היא זכות חברתית פוזיטיבית, המטילה על המדינה חובה לעשות מעשה - לספק את החינוך ולממנו.
המאפיין הפוזיטיבי, קרי "החובה של המדינה לספק" את השירות, מאפיינת לא רק את הזכות לחינוך, אלא גם זכויות חברתיות אחרות כגון הזכות לבריאות, הזכות לדיור או הזכות לביטחון סוציאלי. ואולם לזכות לחינוך יש מאפיין מיוחד המבחין אותה מיתר הזכויות החברתיות: בניגוד לזכויות האחרות החינוך הוא כלי מהותי ליצירת שוויון. כמאמר הדוגמה המפורסמת, הכספים המועברים לצורך מימון החינוך אינם רק "דגים" (כמו שהדבר נכון ביחס לזכויות הרווחה האחרות), אלא הם בגדר "חכה". באמצעות החינוך אדם יכול לרכוש השכלה ומקצוע, למשוך עצמו בשערות ראשו ולהיחלץ מסביבת הגידול הקשה שכביכול נגזרה עליו. ואכן, במקרים רבים החינוך וההשכלה הם התקווה היחידה של אדם לחצות את הקווים של המעמד הכלכלי הנמוך שאליו נולד, ולכן הם כלי עיקרי לניוד חברתי.
מהן ההצדקות להכרה בזכות לחינוך?
לנוכח חשיבותו של החינוך ראוי להכיר בזכות לחינוך כזכות חוקתית ולעגנה בחוקה או בחוק יסוד. כמה טעמים עיוניים מצדיקים מסקנה זו:
- הזכות לקבל חינוך היא בסיס לאוטונומיה של היחיד ולזכויותיו לחירות ולכבוד, שכן החינוך בחברה המודרנית הוא תנאי לקיומה של חירות. החינוך מקנה ליחיד את חירות המחשבה ואת הידע הדרוש לשם בחירה מושכלת בין כמה אפשרויות, ומערכת החינוך היא מסגרת המאפשרת ליחיד הגשמה ומימוש עצמי של תכניותיו ושאיפותיו. הזכות לחינוך גם מהותית לכבודו של האדם הן במובן של כבוד הנוגע למעמדו של האדם בחברה, והן לכבודו הפנימי, שכן החינוך תורם לחיזוק ערכו העצמי.
- הזכות לחינוך חיונית למימוש זכויות היסוד הפוליטיות והאזרחיות בדמוקרטיה, שכן החינוך הוא תנאי מהותי למימוש חופש הביטוי המוקנה לכל אזרח במשטר מסוג זה: הוא מאפשר לאדם להשתתף ב"שוק החופשי של הדעות", ליבת הדמוקרטיה; הוא משמש זרז חיוני להשתתפות פעילה ומושכלת של האזרחים בחיים הדמוקרטיים; והוא תורם לכינונה של חברה סובלנית משום שהוא מאפשר לפרטים לגבש דעות, רעיונות והשקפות לצורך השתתפות הוגנת ופתוחה בדיון הדמוקרטי.
- החינוך טוב לא רק לפרט עצמו, אלא גם לכלל הציבור. מנקודת המבט הציבורית הזרמת כספים לחינוך היא השקעה בגורם האנושי, המקדמת את השגשוג הכלכלי והחברתי במדינה. השקעה בחינוך פירושה העשרת הגורם האנושי, שהוא הכוח המצמיח את הכלכלה והמניע את החברה. חברה משכילה נהנית לא רק מפריחה כלכלית, אלא גם מצמצום תופעות שליליות כמו פשע וכן מיציבות הודות לתרומתו של החינוך ליצירתו של מצע משותף לחיים החברתיים.
מעמדה של הזכות לחינוך בישראל
חרף חשיבותו של החינוך, חרף מספר רב (מדי) של חוקים המסדירים אותו, ולמרות התחייבויותיה של ישראל במישור הבינלאומי (למשל האמנה לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות של האו"ם, שישראל צד לה), במשפט הישראלי אין כל עיגון חוקתי לזכותו הבסיסית של הפרט לקבל חינוך על חשבונה של המדינה. הזכות לחינוך נקבעה בכמה הצעות חוק יסוד שלצערנו לא הבשילו לכלל חוק יסוד. אף שקיימות מחלוקות בנוגע לדרך שיש לנסח את הזכות לחינוך - מחלוקות בנוגע להיקף חינוך החובה, בנוגע ליחס בין הזכות לקבל חינוך ובין חירות החינוך של ההורים וכדומה - נראה שהיעדרה של זכות חוקתית מפורשת לחינוך קשור להתנגדות של גורמים פוליטיים להמשך מפעל חוקי היסוד באופן כללי ולהתנגדות לכינונו של חוק-יסוד: זכויות חברתיות באופן ספציפי (ולאו דווקא למחלוקות המיוחדות והמעניינות הקשורות לניסוח הזכות עצמה).
בתי המשפט, הפועלים לקידום החינוך ללא טקסט חוקתי, מתחו את כללי הפרשנות כמעט עד קצה גבול היכולת. בפסק הדין החשוב בעניין ית"ד קבעה השופטת דליה דורנר כי הזכות לחינוך היא זכות יסודית וכי הזכות לשוויון בחינוך היא בעלת ממד חוקתי חשוב. עם זאת השאלה אם ניתן להכיר בזכות חוקתית לחינוך בדרך של פרשנות הטקסט החוקתי הקיים הושארה ב"צריך עיון" ובעצם נותרה ללא הכרעה. נראה שהדרך של פרשנות הטקסט החוקתי הקיים ויצירת זכויות בלתי מנויותזכויות בלתי מנויות הן זכויות שאינן מוזכרות בפירוש בחוקי היסוד, אך בית המשפט העליון הכיר בהן כבעלות מעמד חוקתי על דרך של פרשנות זכויות מסגרת המעוגנות במפורש בחוק היסוד כגון הזכות לכבוד והזכות לחירות. בדרך של פרשנות זכויות המסגרת ל"כבוד" ול"חירות" מיצתה את עצמה. נראה שבעתיד הנראה לעין לא יכיר בית המשפט בזכות חוקתית לחינוך בדרך של פרשנות הטקסט הקיים, וכעת דרוש מהלך חוקתי של הכנסת ועיגון חוקתי מפורש של הזכות במסגרת חוק יסוד: זכויות חברתיות או במסגרת חוק יסוד: זכויות בחינוך. הצעת צוות המשנה המשפטי של ועדת המומחים האלטרנטיבית (שהח"מ נמנה עם חבריה) יכולה לשמש בסיס חשוב לדיונים בדבר כינונה של זכות חוקתית לחינוך. וכך קובע סעיף 10 להצעה:
לכל אזרח או תושב זכות לחינוך ולהשכלה חינם של שלוש עשרה שנות לימוד ואחת עשרה השנים הראשונות חובה.
מדינת ישראל תפעל להרחבת הזכות לחינוך והשכלה חינם לחמש עשרה שנות לימוד, מגיל שלוש שנים.
מדינת ישראל תשקוד על קידום החינוך וטיפוח רמתו מתוך הכרה בערכו ובחשיבותו לפיתוח רוח האדם, כישוריו והגשמתו העצמית, לכינונה של חברה צודקת ולהבטחת שוויון הזדמנויות לכל תושביה; המדינה תנקוט את כל הצעדים הדרושים לעמידה ביעד זה, לרבות תגמול הולם של העוסקים בהוראה ובחינוך.
חינוך והשכלה יירכשו במוסדות חינוך ממלכתיים או באמצעות מוסדות חינוך אחרים שהמדינה הכירה בהם על פי תנאים שקבעה, ובכללם החובה להעניק ללומדים ליבה חינוכית משותפת במהותה ומחויבת לערכי היסוד של המדינה.
לכל אזרח או תושב הזכות להשכלה גבוהה בכפוף ליכולותיו ולכישוריו. המדינה תיצור תנאים שיבטיחו שמחסור כלכלי לא ימנע את האפשרות לרכוש השכלה גבוהה.
יש להזכיר את הידוע לכול כי כינונה של זכות חוקתית אינה נוסחת קסם להשגת יעדים חברתיים. מובן שללא קשר לכינונה של זכות חוקתית, יש להקצות תקציבים נוספים למען החינוך הציבורי ולבצע בו רפורמות שונות (שלא כאן המקום לפרטן). ואולם לצד אלו דרוש גם כלי חוקתי בדמותה של זכות חוקתית לחינוך, שיאפשר לבית המשפט לקיים פיקוח שיפוטי הולם על אחת מזכויות האדם החשובות ביותר לצורך כינונו של צדק חברתי.
פרופ' יורם רבין הוא דיקאן בית הספר למשפטים ע"ש חיים שטריקס, המסלול האקדמי המכללה למינהל.