בתקופה האחרונה המכון עוסק במרץ רב בשני פרויקטים הקשורים זה בזה: האחד עוסק בשחיתות ודמוקרטיה, והאחר מוקדש לעבֵרת מרמה והפרת אמונים, המתנהלים בהדרכתו של פרופ' מרדכי קרמניצר, עמית בכיר במכון.
על שני הפרויקטים שוחחנו עם דורון נבות, עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ודוקטורנט שנושא עבודתו הוא שחיתות פוליטית.
כיצד נולדו הפרויקטים ומדוע?
שני הפרויקטים התחילו לפני למעלה משלוש שנים, וראשיתם ביזמה של העמיתים הבכירים פרופ' מרדכי קרמניצר ופרופ' דוד נחמיאס (שבינתיים עזב את המכון) לערוך מחקר בין-תחומי על שחיתות – מחקר שישלב ידע ושיטות מחקר מתחום מדעי המדינה ומדיניות ציבורית מזה ומתחום המשפט מזה. הרעיון נולד באור העובדה שתופעת השחיתות ודפוסים מושחתים הם מושא מחקר בכל רחבי העולם המערבי, עקב סיבות רבות, שלפחות את חלקן אציין בהמשך. זו לא הייתה הסיבה היחידה. נוסף על כך ידענו כי אין כמעט מחקרים בנושא המשלבים בין שני התחומים, והבנו שמדובר בתופעה, או דפוס התנהגות, שראוי לחקור מזוויות אחדות. שיתוף הפעולה הבין-תחומי נראה לנו מאתגר ומעניין.
מדוע אפוא שחיתות נהפכה למושא מחקר בשנים האחרונות? האם משום שהעולם מושחת יותר?
זו שאלה טובה. אין ספק שחלה עלייה ניכרת במחקר התופעה, והרגישות לדפוסים מושחתים גוברת, או לפחות הכיסוי של התופעה בתקשורת והעיסוק של הציבור בה גוברים. אך כלל לא ברור שהיום יש יותר שחיתות במדינות המערביות או בישראל משהייתה פעם. בכל מקרה, אם בשנות השישים חלק הארי של המחקר הניח כי אין היקפים משמעותיים של דפוסים מושחתים במדינות מתפתחות, הרי מאז פרשת ווטרגייט, בשנות השבעים המוקדמות, התפיסה הזאת השתנתה, והיום מקובל לטעון שברוב המכריע של המדינות קיימת שחיתות בממשל במידה כזו או אחרת.
מה הקשר של חקר השחיתות למחקר על הפרת האמונים?
המחקר של עברת מרמה והפרת אמונים התפתח מאוחר יותר, כשפרופ' קרמניצר ואני הבחנו שהפרת האמונים היא תופעה חופפת לשחיתות, אך לא זהה לה, והחלטנו כי יש מקום לחקור גם אותה. ליתר דיוק, גילינו שבצד סוגיית השחיתות והניסיון ללמוד את התופעה ולהציע דרכים לצמצם אותה קיימת בעיה קונקרטית יותר, והיא השימוש של המערכת לאכיפת החוק בעברת מרמה והפרת אמונים, סעיף 284 לחוק העונשין, תשל"ז-1977. משם התחיל להתגלגל מחקר מרתק, שכולו מתמקד בעברה זו.
מהי בכלל שחיתות, ומהן מרמה והפרת אמונים?
כדי לקבל תשובה מלאה לשתי השאלות האלה נבקש מהקוראים להיעזר בסבלנות ולקרוא את המחקרים לאחר שיצאו לאור. בקצרה ובאופן כללי שחיתות היא סוג של הפרת אמונים, בצד תופעות וסוגי התנהגות אחרים של הפרת אמונים. הפרת אמונים, כשמה כן היא, היא כשעובד ציבור מפר את חובת הנאמנות שלו לציבור. שחיתות, שהיא כפי שציינתי סוג מסוים של הפרת אמונים, היא שימוש לא הולם בתפקיד הציבורי לקידום מטרות ואינטרסים פרטיים.
האם שחיתות בהכרח מזיקה לדמוקרטיה?
יש מחלוקת בסוגיה, אם כי התשובה היא שככלל שחיתות פוגעת מאוד באזרחים ובדמוקרטיה. תלוי כמובן מי מבצע את השחיתות, באיזה תחום השחיתות מתרחשת, עד כמה היא נרחבת וכדומה, אבל ברור שמעשים מושחתים, ברוב המכריע שלהם, פוגעים מאוד בעקרונות ובערכים כמו שוויון ובהקצאה הוגנת ויעילה של המשאבים הציבוריים, וגם ביעדים קונקרטיים יותר, כמו רווחת הפרט, איכות הסביבה וטיב השירות הציבורי.
אני מבקש לציין לפני קוראינו שיש חוקרים ומשפטנים שטוענים שלא בהכרח ולא בכל מצב השחיתות פוגעת בדמוקרטיה. יש המדגישים את התועלת הטמונה בשחיתות מבחינה כלכלית, ויש המדגישים את התרומה שעשויה להיות לה מבחינת הדמוקרטיה. לעומת זאת השחיתות שאנחנו מתמקדים בה במחקר היא פגיעה במימוש של ערכי הדמוקרטיה ויעדיה. אבל בפועל הטענות לזכות השחיתות נכונות רק אם משווים את השחיתות למצב גרוע יותר, כמו סיאוב שלטוני מוחלט, שרירותי או אימפוטנטי לגמרי. במקרים כאלה, אכן לפעמים עדיפה שחיתות, אבל עדיף בהרבה להעמיק את הדמוקרטיה, או הדמוקרטיזציה, ולטפל בבעיות שהוזכרו, בלא שימוש בשחיתות. בכלל, חשוב לציין ששחיתות של בכירים פוגעת ברווחת התושבים, החברה והמדינה, והנזקים והרעות שהיא מחוללת עלולים להיות עצומים, לא פחות מכך.
האם יש מה לעשות נגד שחיתות? ובכלל, למה יש שחיתות?
אלו שתי שאלות נפרדות. אתחיל דווקא מהאחרונה.
הסיבות לקיומה של שחיתות מגוונות. ראשית כול, האופי האנושי הוא כזה, ואנחנו עלולים להתפתות ולסטות מֵערכים שיקרים ללבנו, או מאידאלים, ולעתים אפילו להפר את החוק ולפגוע בטובת הציבור, אם הפיתוי גדול ואם אנו סבורים שפעולתנו לא תתגלה ברבים. זו כנראה נטייה אנושית, וכדי שהיא לא תתממש חשוב להכשיר את עובדי הציבור ולחנך אותם לישרה מקצועית, וגם לפתח מוסדות פוליטיים ומנגנוני בקרה שייצרו מערכת איזונים ובלמים כדי להקטין את הנטייה לשחיתות.
אבל לדעתי שחיתות היא לא בהכרח מחלה ממארת, והיא לא בהכרח איזשהו שד שנמצא כל הזמן בכל מקום. רוב האנשים לא בהכרח יתפתו למעשי שחיתות, אם המוסדות הפוליטיים יעוצבו בהתאם לכמה עקרונות כלליים בסיסיים, אם הם יתוגמלו כראוי, ואם הם לא יחיו בסביבה שבה רק הכסף הוא בעל ערך. היום התנאים האלה אולי נשמעים לחלקנו קצת דמיוניים, אבל שירות ציבורי נאמן וישר אינו חזון אוטופי, ויש חברות שערכים כמו טובת הכלל, חירות הפרט ונאמנות עדיין חשובים בהן.
דבר אחרון בעניין זה, שחיתות היא לא בהכרח הרסנית במובן שמקובל לטעון כלפיה. אם היא אינה מתרחשת בממדים עצומים, כפי שהייתה למשל בזאיר, או בארגנטינה בשנים מסוימות, הרי היא פשוט פוגעת ברווחת התושבים ובאיכות חייהם, אבל היא לא בהכרח ממוטטת את המדינה והחברה. אגב, לדעתי זו נקודה חשובה מאוד, כי מה שמציק לי כל כך הוא לא הסכנה לכאורה ליציבות או להמשכיות המשטר אלא הפגיעה היום-יומית, המתמשכת, הזוחלת, באיכות חייהם של הרוב המכריע של האזרחים, שאינם שותפים לשחיתות.
אז מה אתם ממליצים לעשות נגד מעשים מושחתים? הגברת הענישה הפלילית?
גיבוש המלצות לצמצום שחיתות הוא המטרה העיקרית של המחקר. אנחנו לא חושבים שענישה פלילית תפתור את כל הבעיות, אבל אנחנו בהחלט חושבים שהמשפט הפלילי צריך למלא תפקיד מרכזי במאבק נגד שחיתות. בין השאר אנו ממליצים על שינויים בנוגע לחשיפת שחיתות, כלים לחקירה אקטיבית ועוד שינויים במערכת לאכיפת החוק. אבל המשפט הפלילי אינו חזות הכול, וזו נקודה חשובה, ואנו מגבשים שורה של המלצות, ובכלל זה רפורמה בשלטון המקומי, במנהל מקרקעי ישראל, בפיקוח על בחירות פנים-מפלגתיות ועוד.
לסיכום, מה התוצרים הצפויים משני המחקרים, ומתי נזכה לראותם יוצאים לאור?
התוצרים הצפויים הם מחקר אחד על עברת מרמה והפרת אמונים, הכולל שורה של המלצות קונקרטיות לניסוח העברה ופרשנות של יסודותיה, ומחקר שני בנושא שחיתות של עובדי ציבור בכירים, שמנתח מקרים ומציע שורה של המלצות, חלקן קונקרטיות למדי.
אינני יכול להתחייב על לוחות זמנים, אבל אני יכול להבטיח לקוראים שאנחנו עובדים במרֶץ בשנֵי המחקרים.