מרתון ירושלים

תהליך אישור התקציב בישראל לקוי מיסודו והכנסת, שהיא השחקנית המרכזית בתהליך, מפגינה בו חולשה גדולה. בין הרעות החולות של תהליך אישור התקציב ניתן למצוא מחסור כרוני של סגל מקצוע, ואופוזיציה שהופכת את התהליך להזדמנות להביך ולהפיל את הממשלה. אז מה כן ניתן לעשות?

כבכל שנה לקראת אישור תקציב המדינה, שב למחוזותינו הריטואל הקבוע והידוע שבו ועדת הכספים מקיימת מרתון ישיבות לאישורו. מיד לאחר שאושר בוועדה הוא מועבר לזירת המליאה לאישורו בקריאה שניה ושלישית. אישור תקציב המדינה על ידי הרשות המחוקקת מהווה את אחד ממוקדי הפיקוח הוותיקים והחשובים במשטר הפרלמנטרי. אלא שתהליך אישור התקציב בישראל לקוי מיסודו והכנסת – אחד השחקנים המרכזיים בתהליך – מפגינה בו חולשה גדולה.

תקציב המדינה מעוצב כולו בתוככי הרשות המבצעת והוא מובא לדיון בכנסת כחודשיים בלבד לפני אישורו. בעוד הממשלה נעזרת בשירותיו של סגל מקצועי נרחב, סובלת הכנסת ממחסור כרוני של סגל מקצועי מקביל. יוצא איפוא שהכנסת נאלצת לקיים את דיוניה בתחום כה סבוך ומורכב בלא שיהיו בידיה הכלים המקצועיים המתאימים ובטווח זמן קצר עד גיחוך. בנוסף, חוק יסוד הכנסת קובע כי אי קבלת חוק התקציב עד ה-31 במרץ (במקרה הנוכחי הוארכה התקופה בשל מערכת הבחירות) יוביל להתפזרות הכנסת ולעריכת בחירות חדשות. על אף שההיגיון העומד בבסיס סנקציה זו ברור – מדינה איננה יכולה להתנהל ללא מסגרת תקציבית מסודרת עד אין קץ – הרי שהשלכותיה שליליות: חברי כנסת שונים וסיעות שונות מהקואליציה מעמידים תביעות לממשלה, חלקן סקטוריאליות וחלקן אף אינן קשורות לתקציב עצמו, וזו נאלצת להתמקח איתם או להיכנע להם על-מנת להבטיח את הרוב הנדרש. מצד האופוזיציה הופך ההליך לכלי לעומתי, בשל ההזדמנות להביך ולהפיל את הממשלה, במקום שיהווה כלי לביקורת עניינית על השלטון ואולי אף לעיתים גם לכלי הסכמי לגבי תיקונים הנדרשים לטובת הכלל ולטובתן של קבוצות מוחלשות.

כוחה של הכנסת הוחלש עוד יותר עם התמסדות חוק ההסדרים. מקורו של חוק זה הוא בתוכנית החירום לייצוב המשק הישראלי משנת 1985. הצעת חוק ההסדרים מוגשת לכנסת ביחד עם הצעת חוק התקציב והיא מהווה פלטפורמה לשינוי חקיקה טכניים אך לא פחות חשוב מכך – לשינויי חקיקה מהותיים. ועדת הכספים דנה בסעיפיו בפרק זמן קצר מאוד, שבסופו היא מחזירה אותו למליאת הכנסת לאישור סופי ביחד עם הצעת חוק התקציב. הוא לא בוטל עד היום משום שהממשלה ומשרד האוצר גילו שיש בידיהם כלי רב עוצמה שאפשר להפעיל באמצעותו מדיניות שהכנסת לא הייתה מאשרת בחקיקה רגילה, או להפך – לדחות את תחולתם של חוקים שאושרו בכנסת. חוק ההסדרים הוא גם התשובה של משרד האוצר לחקיקה פרטית הכרוכה בהוצאה תקציבית, כלומר ניסיון לרסן את עוצמתה של הכנסת. לא בכדי הוא זכה לכינוי "חוק עוקף חקיקה", המאפשר לקיים הליך חקיקתי חפוז, ללא דיון שיטתי ובלא פיקוח ובקרה.

לנוכח דברים אלה חיוני להעניק לכנסת זמן רב יותר לצורך דיון מעמיק בהצעת התקציב משניתן לה היום. אפשר לעשות זאת על-ידי חיוב הממשלה להניח את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת כבר במחצית שנת התקציב. מן הראוי לבטל כליל את חוק ההסדרים משום שהנסיבות שהביאו לחקיקתו לפני שלושה עשורים אינן תקפות, ונזקו עולה על תועלתו משום הפגיעה בעוצמתה ומעמדה של הכנסת. לבסוף, יש לנתק את הקשר בין העברת התקציב לפיזור הכנסת, זאת כדי לרכך את הלעומתיות, לחזק את הביקורת העניינית ואת הבקרה המושכלת ולמנוע תופעות שליליות של סחר-מכר המתנהל בין חברי כנסת וסיעות שונות בקואליציה לבין הממשלה בימים האחרונים שלפני העברת התקציב, המביאות לפגיעה קשה באמון הציבור בנבחריו.

מאמר זה פורסם בגלובס