המשילות בישראל, הדם הזורם בעורקי הדמוקרטיה, שרויה במשבר עמוק. מאפייניו של המשבר ברורים ומובהקים: אי-יציבות פוליטית מתמשכת, חוסר ודאות באשר למדיניות הממשלה בנושאים קריטיים-קיומיים, סימנים המעידים על אפשרות קריסתו של הפרלמנטריזם, ומעל הכול – התגברות הרגש האנטי-פוליטי, קרי הסלידה מהפוליטיקה מצד ציבורים רחבים אשר מלווה גם בירידה עקיבה במידת האמון שהציבור רוחש למוסדות הדמוקרטיה. סילוקה של שיטת הבחירה הישירה הקלוקלת מעולמנו הפוליטי לא חולל תיקון של ממש בעיוותים שהיא יצרה. התרסקות המפלגות הגדולות, שיבושים בתפקוד כל אחת משלוש רשויות השלטון והעכרת השיח ביניהן, הפרסונליזציה של הפוליטיקה והפרת האיזון בין השמירה על טוהר המידות מצד המופקדים עליו לבין השמירה על דרך התנהלות נאותה של התהליכים הפוליטיים הם האיום המוחשי על הדמוקרטיה הישראלית.
המציאות הקשה שהדמוקרטיה הפרלמנטרית שלנו נקלעה אליה היא תוצר של פער מתרחב והולך בין הפרופיל של החברה הישראלית המשתנה בממדיה ובצרכיה לבין מוסדות הדמוקרטיה האמורים להכיל את השינויים ולתת מענה לצרכים החדשים, אבל נותרים מקובעים. דמוקרטיות נאורות ומפותחות מתאימות את המבנה שלהן ואת אופני תפקודן לצרכים המשתנים של החברות שלהן. הדמוקרטיה הישראלית לא נהגה כך. תכנית מקיפה לתיקונים בתוואי המשילות חייבת להציב לעצמה כיעד – כחזון המגדיר את התהליכים המעשיים למימושו – השגה של איזון נכון בין ייצוגיות לבין יעילות שלטונית. כיום גם הייצוגיות וגם היעילות השלטונית רוויות כשלים, פגועות ופגיעות: הרשויות הבנויות על הייצוגיות והרשות המחוקקת – בית הנבחרים – מזה והרשות המבצעת, בראש ובראשונה הממשלה, מזה.
אין בכוחה של הכנסת, שבה 90 חברים בלבד זמינים לעבודה פרלמנטרית שוטפת, לייצר חקיקה איכותית. יתרה מזו, הכנסת אינה ממלאת את הפונקציה החשובה של פיקוח על הממשלה. היא חדלה להיות הזירה העיקרית לליבון התשתיות הנורמטיביות שהיא אמורה לבנות בשביל החברה הישראלית, שאותה היא אמורה לייצג. סיעות הכנסת אינן מחויבות למצע רעיוני-פרוגרמתי של מפלגותיהן. שלא כמו בתי הנבחרים בדמוקרטיות הפרלמנטריות במדינות OECD, הכנסת במדינת ישראל איננה כלב השמירה של הממשלה. במחוזותינו שוררת אנומליה שבה הממשלה היא כלב השמירה של הפרלמנט.
הכשלים בתפקודי המשילות בזירת הרשות המבצעת בישראל מעוגנים זה שנים רבות במבנים הממשלתיים. הם כולם תוצר ישיר של ריכוזיות יתר המכרסמת ביעילות של רשויות הביצוע, על מכלול סוכניה, בייחוד לנוכח הגידול המצטבר בעומס המוטל עליהן. ריכוזיות זו אף מונעת את ההטמעה של ערכי השקיפות והאחריותיות. בסימפטומים של הכשלים המאפיינים את רשויות הביצוע שלנו בולטים הקיפאון, הקיבעון ולעתים החידלון במה שקשור ליישום החלטות הממשלה.
היעדר השקיפות והאחריותיות, האופייני כל כך לשיטה הריכוזית, משמש קרקע פורייה לתופעות של שחיתות ושל ניצול לרעה של מעמד ותפקיד. לרוע המזל, תגובת שומרי הסף המופקדים על השמירה על טוהר המידות הופנתה, ומופנית, לסימפטומים ולא לסיבות. עוד ועוד רסנים מוטלים, טלאי על גבי טלאי, בצורת תקנות, עודף רגולציה, ולפעמים אף חקיקה קוטמת יזמות ויצירתיות. שומרי הסף עושים שימוש חריג בכוח שהופקד בידיהם עד שהם נעשים שחקני וטו המקצרים את החבל המאפשר ביצועים יעילים.
הנפגעת העיקרית מכל אלה היא המשילוּת. ידיה של ממשלה שנבחרה לבצע מדיניות שעליה היא הכריזה ואותה היא תכננה כבולות. כאשר התופעה המתמשכת של משילות פגועה ופגומה חוברת אל האי-יציבות הפוליטית; כאשר תוצרי הכשלים המבניים הטבועים ברשות המבצעת חוברים אל תוצרי הכשל המשטרי הבאים לידי ביטוי בתפקוד הרשות המחוקקת – כאשר כל אלה מתרחשים, אזי הפיתוי למצוא פתרונות קסם בדמות משטר נשיאותי גדל והולך. דא עקא, כאשר המחלה היא ריכוזיות יתר במגזר הציבורי ובהתפוררות התשתית המפלגתית בזירה הפוליטית, השתלה מלאכותית של שיטה ריכוזית כמו השיטה הנשיאותית היא הכיוון ההפוך מן הכיוון הנדרש. היא מחזקת את הסמכות והאחריות של יחידים במקום לבדל ולבזר את הסמכות והאחריות הפוליטיות והמשילותיות-הניהוליות גם יחד.
די לחזק את הייצוגיות ברשות המבצעת, כדי להעצים את היעילות השלטונית ובקרב שומרי הסף – ובית המשפט בראשם – וכדי להבטיח את האיזון הנכון והיעיל בין כל הגורמים הללו חייבת היציאה מן המשבר באמצעות תהליכי הבראה להיסמך על אשכול מלא וגדוש של תכניות לרפורמות ושל תיקונים ברשות המחוקקת.
שלושה עקרונות שוזרים את מכלול ההצעות לכלל אגד קוהרנטי:
- חיזוק התיווכיות בדמוקרטיה הייצוגית הפרלמנטרית באמצעות מפלגות.
- ביזור העצמה הניהולית-משילותית.
- העצמת ההשתתפות האזרחית בתהליכים הפוליטיים ובקבלת ההחלטות.
השלמת התהליך החוקתי וכינונה של חוקה בהסכמה הם הכרח!
שורת התיקונים ברשות המחוקקת נחלקת לשניים: ראשית, יש לערוך רפורמות אלקטורליות שתכליתן לחזור וליצור מפלגות גדולות וחזקות. בכך תגדל ותתחזק הזיקה בין הבוחרים לנבחרים; שנית, יש להשביח את יכולת התפקוד של בית הנבחרים באמצעות שינויים מבניים ותקנוניים. בין היתר מוצע להגדיל את אחוז החסימה, להכניס איזוּר לשיטת הבחירות (חברי הכנסת, לא כולם, ייבחרו באזורי בחירה) ולקבוע את עקרון 'זכות הראשונים' (ראש הממשלה יהיה ראש הסיעה שקיבלה בבחירות יותר קולות מכל סיעה אחרת).
הרפורמות ברשות המבצעת מבוססות על עקרון הביזור של סמכות ואחריות ועל הטמעת האחריותיות והשקיפות כערכים מובילים בביצועי המגזר הציבורי. הממשלה לא תהיה מעורבת בביצוע. היא תתווה מדיניות, תקבע סטנדרטים לביצוע, תקצה משאבים, תפקח ותמדוד ותעריך את הביצוע. בדומה למציאות הקיימת בדמוקרטיות המפותחות של OECD, גם בישראל יוקמו סוכנויות ביצוע שמטרתן לממש את העקרונות הללו הלכה למעשה. מעמדו של השלטון המקומי יוגדר מחדש ויעוגן בחוקה. הוא יתבסס על הגדרה מודרנית של סמכות ושל אחריות אשר יחזקו את עקרון הביזור ביחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.
כדי להחזיר את האיזון שהופר בין הצורך לשמור על טוהר המידות והמאבק בשחיתות לבין השמירה הקפדנית על התנהלות התהליכים הפוליטיים והמינהליים נדרשים שינויים, הבהרות ותיקונים באשר לתפקודם של שומרי הסף ברשות המחוקקת (מבקר המדינה), ברשות המבצעת (היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה) וברשות השופטת (תחולת דוקטרינת השפיטות).