הקיזוז למוסדות חרדיים בגין אי לימוד מקצועות ליבה התכווץ

על רקע ההסכם של יהדות התורה המבטיח מימון מלא למוסדות החינוך החרדי גם מבלי לימודי ליבה, נתונים מיוחדים על היקף האכיפה והקנסות של משרד החינוך מצביעים על אכיפת חסר גם כיום, בגין אי לימוד מקצועות הליבה במוסדות החינוך היסודי החרדי. במרבית המקרים מתבצעים קיזוזים חוזרים לאותם מוסדות, המגיעים בממוצע רק ל-8% מתקציב בית הספר.

רקע כללי

המעמד המשפטי של מרבית מוסדות החינוך היסודיים בחינוך החרדי הוא ייחודי ואינו תואם לחינוך הממלכתי. למוסדות החרדיים שונים יש הגדרות משפטיות שונות שמהם נגזר אופן התקצוב שלהם והיקף לימודי הליבה שעליהם ללמד. בשנת 2011 פורסם חוזר מנכ"ל משרד החינוך, בנושא "תוכנית היסוד למגזר החרדי בבית הספר היסודי, בכיתות א-ח". חוזר המנכ"ל מסדיר את היקף השעות שצריכות להילמד בכל אחת מנושאי תכנית היסוד בכל אחד מהסוגים השונים של בתי ספר יסודיים במערכת החינוך החרדית. להלן פירוט סוגי המוסדות והיקף לימודי הליבה הנדרש בהם בהתאם לתקצובם על ידי המדינה:

מוסדות פטור: מוסדות חינוך יסודיים הפועלים בצורה עצמאית, ומרבית הלומדים בהם הם בנים. מוסדות אלו זוכים ל־55% מהתקצוב שמקבלים מוסדות ממלכתיים, ובהתאמה מחויבים ל־55% מלימודי הליבה.

מוכר שאינו רשמי (מוכש"ר): מוסדות הפועלים בצורה עצמאית בלא שיוך לרשת ובלא מעמד משפטי אחר. מוסדות אלו זוכים ל־75% מהתקצוב שמקבלים מוסדות ממלכתיים, ובהתאמה מחויבים ל־75% מלימודי הליבה.

רשתות: במערכת החינוך החרדי היסודי פועלת שתי רשתות: מעיין החינוך התורני (בני יוסף) והחינוך העצמאי. בתי הספר המשויכים לרשתות זוכים ל־100% מהתקצוב שמקבלים מוסדות ממלכתיים, ובהתאמה מחויבים ל־100% מלימודי הליבה.

חינוך ממלכתי־חרדי (ממ"ח): אלו מוסדות חינוך ממלכתיים לכל דבר הממומנים ב-100% מהתקצוב של מוסדות ממלכתיים, ומחויבים בלימודי ליבה מלאים.

חינוך מיוחד: נוסף לכל אלו ישנם גם מוסדות חינוך מיוחד שאינם משויכים לאף אחת מהרשתות או מסוגי המוסדות הנזכרים לעיל.

בשנת הלימודים תשפ"ב פועלים ברחבי הארץ 989 בתי ספר יסודיים בחינוך החרדי, מתוכם 503 בתי ספר של רשתות (51%), 224 מוסדות פטור (23%), 117 מוסדות מוכש"ר (12%), 62 מוסדות ממלכתי-חרדי (6%) ו-74 מוסדות חינוך מיוחד (8%).

לימוד בחסר של מקצועות הליבה בחינוך החרדי הוא תופעה המתרחשת כמעט אך ורק בקרב בנים ולכן נתמקד בקבוצה זו. מוסדות החינוך לבנים בחינוך החרדי קטנים יותר מאשר מוסדות החינוך לבנות, ולפיכך ישנו מספר גבוה יותר של מוסדות חינוך לבנים. כך, בשנת 2022 (תשפ"ב) ישנם 682 מוסדות חינוך שבהם למדו בנים, רובם המוחלט מוסדות לבנים בלבד, ומעט מוסדות מעורבים בין בנים ובנות (רובם בתי ספר לחינוך מיוחד או בתי ספר שבפועל מתנהלים ככל הנראה כמוסדות נפרדים ורק סמל המוסד משותף מבחינה רשמית). 41% מהבנים בחינוך היסודי החרדי לומדים במוסדות פטור, 41% לומדים ברשתות, 11% במוסדות המוכש"ר, 4% בממלכתי-חרדי ו-2% בחינוך המיוחד. ברמת המוסדות, 31% מהמוסדות שבהם לומדים בנים הם מוסדות פטור, 40% הם רשתות, 12% מוסדות מוכש"ר, 6% ממלכתי-חרדי ו-11% חינוך מיוחד (מוסדות החינוך המיוחד הם קטנים יותר ולכן יש הרבה מוסדות כאלה על אף מיעוט התלמידים).

על פי הנהלים, משרד החינוך מפקח על שעות הלימודים ורשאי להטיל קנסות – באופן של קיזוז כספים מתקציבם של בתי ספר שלא עמדו בהנחיות ולא למדו את היקף לימודי הליבה הנדרש מהם. מדיניות משרד החינוך היא לבצע קיזוז רק מבתי ספר שזוכים לתקצוב מלא של 100% ונדרשים ללימודי ליבה מלאים, ולכן הוא לא מקזז כלל תקציבים ממוסדת פטור וממוסדות מוכש"ר. כך למעשה, 53% מהבנים בבתי הספר היסודיים בחינוך החרדי לומדים בבתי ספר שמשרד החינוך לא מקזז מתקציבם כלל בגין אי לימוד מקצועות הליבה. מכיוון שבחינוך הממלכתי-חרדי יש בפועל לימוד מלא של מקצועות הליבה הרי שמדיניות קיזוז התקציבים של משרד החינוך ננקטת בפועל כלפי מוסדות הרשתות בלבד. מהנתונים עולה כי ברשתות ישנם 276 מוסדות שבהם לומדים בנים, מתוכם 157 ברשת מעיין החינוך התורני, ו-119 ברשת החינוך העצמאי.

להלן נציג את הנתונים השונים לגבי קיזוז התקציבים מהמוסדות במהלך השנים 2022-2014. המידע מבוסס על ניתוח שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה לנתונים גולמיים שהתקבלו ממשרד החינוך. חשוב להדגיש שלפי כל ההערכות של גורמים המעורים בנושא, היקף אי הלימוד של מקצועות הליבה בקרב מוסדות לבנים בחינוך החרדי הוא גבוה בהרבה מאשר מדווח על ידי המפקחים, וזאת בשל מגוון סיבות, ונתייחס לכך גם להלן. לפיכך, חשוב להבהיר כי הנתונים מלמדים אך ורק על פעילות האכיפה של המשרד, וקשה ללמוד מהם על המגמות בהיקף הלימודים בפועל של מקצועות הליבה בחינוך החרדי.

נתוני הקיזוז התקציבי

בשני התרשימים שלהלן מוצג היקף התקציב (במיליוני ש"ח) שקיזז משרד החינוך מכלל מוסדות החינוך היסודיים במערכת החינוך החרדית (נתוני שנת 2020 לא התקבלו ממשרד החינוך ולכן אינם מופיעים). בתרשים השני מוצגים הנתונים בחלוקה לשתי רשתות החינוך החרדיות.

תרשים: היקף התקציב הכולל שקוזז למוסדות חינוך יסודיים בחינוך החרדי (במיליוני ש"ח)

תרשים: היקף התקציב הכולל שקוזז למוסדות חינוך יסודיים בחינוך החרדי, בחלוקה לרשתות (במיליוני ש"ח)

ניתן לראות שיש ירידה ניכרת בהיקף הקיזוז התקציבי שנערך למוסדות החינוך לאורך השנים, ובפרט בשנים 2019-2017 שבהן היקף הקיזוז התקציבי הצטמצם בכמעט 50%, מ-14.7 מיליון ש"ח ל-7.6 מיליון ש"ח. מאז שנת 2019 ניכרת עלייה מסוימת בהיקף הקיזוז התקציבי שהגיע בשנת 2020 לסכום של 10.2 מיליון ש"ח.

בכל השנים, עיקר הקיזוז התקציבי נערך ברשת החינוך העצמאי, אך לאורך השנים חל גידול דווקא בהיקף הקיזוז למוסדות רשת מעיין החינוך התורני לצד ירידה ניכרת בקיזוז התקציבי למוסדות רשת החינוך העצמאי.

הירידה בקיזוז התקציבי בכלל המוסדות נובעת מירידה במספר המוסדות שנערך להם קיזוז לצד ירידה בקיזוז הממוצע למוסד, כמוצג להלן.

לוח: מספר מוסדות חינוך יסודיים ברשתות החרדיות שנערך להם קיזוז בגין אי לימוד מקצועות ליבה, לפי שנה ורשת חינוך

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	סך הכל קיזוזים
מספר מוסדות חינוך שהמשרד קיזז מתקציבם	36	49	44	44	29	26	35	48	35	346
מתוך זה: החינוך העצמאי	31	41	39	38	22	16	20	25	20	252
מתוך זה: מעיין החינוך התורני	5	8	5	6	7	10	15	23	15	94

מספר מוסדות החינוך שנערך להם קיזוז משתנה לאורך השנים ובשנת הלימודים האחרונה הוא עמד על 35. בבחינה לפי אחוזים הרי שמשרד החינוך ערך קיזוז בגין אי לימוד מקצועות ליבה ל-5% ממוסדות החינוך לבנים חרדיים, ול-12.5% ממוסדות הרשתות החרדיות שלומדים בהם בנים.

עד כמה נתונים אלו רחוקים מלשקף את המציאות ניתן ללמוד מסקר שערך המכון הישראלי לדמוקרטיה לפני חצי שנה בקרב הציבור החרדי בנוגע ללימודי האנגלית. על פי חוזר המנכ"ל, מוסדות חינוך ברשתות החרדיות ובממלכתי-חרדי נדרשים ללמד בכיתות ד-ו שלוש שעות שבועיות במקצוע האנגלית, מוסדות המוכש"ר נדרשים ללמד שתי שעות שבועיות של אנגלית ורק מוסדות הפטור אינם מחויבים כלל בלימודי אנגלית. כאמור, מוסדות הפטור מהווים 31% מהמוסדות לבנים בחינוך החרדי ולומדים בהם 41% מהבנים, כך ששאר 59% התלמידים בחינוך החרדי לבנים נדרשים ללמוד אנגלית. למרות זאת, בסקר נמצא כי 76% מההורים לבנים בחינוך היסודי החרדי השיבו שילדיהם אינם לומדים אנגלית כלל בבית הספר.אריאל פינקלשטיין, סקר מיוחד: כמה מהבנים חרדים לומדים אנגלית והאם החרדים מעוניינים בשינוי?, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 17.2.2022.

שיעור הקיזוז נערך ביחס להיקף שעות מקצועות הליבה שהמפקח דיווח שלא נלמדו בבית הספר. בדרך כלל מדובר בשיעור נמוך ביחס לתקציב המוסד ובממוצע לאורך השנים שיעור הקיזוז השנתי של מוסדות שקוזז להם תקציב עומד על 8% מהתקציב, המתבטא ב-300,000 ש"ח למוסד בממוצע לשנה. יש הבדלים בין רשתות החינוך: ברשת החינוך העצמאי שיעור הקיזוז התקציבי הממוצע למוסד שקוזז לו תקציב עמד לאורך השנים על 9% מהתקציב לעומת 6% ברשת מעיין החינוך התורני. בהתאם, מבין המוסדות שנערך בהם קיזוז תקציבי, ברשת החינוך העצמאי עומד הקיזוז השנתי הממוצע על 350,00 ש"ח, לעומת 180,000 ש"ח ברשת מעיין החינוך התורני.

הקיזוז הגבוה ביותר שנערך למוסד חינוכי בשנת 2021 עמד על סכום של 1.3 מיליון ש"ח ונעשה לתלמוד תורה אהלי ספר במודיעין עילית המשויך לרשת החינוך העצמאי, ובשנת 2022 הקיזוז הגבוה ביותר היה לתלמוד תורה בבאר שבע של רשת החינוך העצמאי, שקיזזו לו 970,000 ש"ח. מנגד, הקיזוז הנמוך ביותר בשנים אלו עמד על 40,000 ש"ח בשנת 2021 ו-60,000 ש"ח בשנת 2022, והוא נערך למוסדות חינוך של רשת מעיין החינוך התורני בחדרה ובטבריה.   

במרבית מוסדות החינוך שהמשרד קיזז מתקציבם לא היה מדובר בתופעה חד פעמית בשנה אחת, אלא בתופעה המתמשכת על פני כמה שנים. כך, לאורך השנים 2022-2014 נערכו בסך הכול 346 קיזוזים, ב-87 מוסדות. להלן מוצגים היקף הקיזוזים לכל אחד מהמוסדות שקוזז להם תקציב.

תרשים: מספר הקיזוזים התקציביים שנערכו לכל אחד מהמוסדות שקוזז מהם תקציב בשנים 2022-2014

ניתן לראות כי רק ב-22 מהמוסדות שנערך להם קיזוז היה מדובר בקיזוז בשנה אחת בלבד, בעוד שביתר 65 המוסדות, המהווים 75% מהמוסדות שנערך להם קיזוז, נערך קיזוז ביותר משנה אחת. ברבים מהמוסדות נערך קיזוז במספר רב של שנים, ובעשרה מוסדות נערך קיזוז בכל תשע השנים שיש לגביהן נתונים.

נקודה מעניינת נוספת היא בחינת ההתפלגות הגאוגרפית של מוסדות החינוך שהמשרד קיזז מתקציבם ביחס להתפלגות הגאוגרפית של מוסדות החינוך היסודי החרדי, והרשתות החרדיות בפרט.

תרשים: התפלגות מוסדות החינוך היסודי החרדי בהשוואה להתפלגות הקיזוזים שנערכו במוסדות החינוך החרדיים, לפי מחוז גאוגרפי

מהתרשים עולה כי באופן יחסי להתפלגות מוסדות החינוך החרדיים, משרד החינוך עורך קיזוז בהיקפים גבוהים יותר בבתי הספר הנמצאים בפריפריה, ובפרט במחוז הדרום שבו נערכו לאורך השנים 33% מהקיזוזים התקציביים על אף שפועלים בו רק 18% ממוסדות הרשתות. מנגד, במחוזות שבהם נמצאים הריכוזים החרדיים הגדולים והשמרנים יותר, כדוגמת מחוז תל אביב (העיר בני ברק), מחוז ירושלים (הערים ירושלים, בית שמש, מודיעין עילית וביתר עילית) ומחוז מרכז (העיר אלעד) בולט כי שיעור הקיזוז נמוך יותר בהשוואה לשיעור המוסדות. ייתכן כי הדבר נובע מקשיים גדולים או היעדר רצון בקרב מפקחי משרד החינוך לערוך אכיפה בקרב אוכלוסייה חרדית אידיאולוגית יותר.

סיכום הבעיות במצב הקיים

1. במוסדות הפטור ומוסדות המוכש"ר המהווים יותר ממחצית (53%) מבתי הספר לבנים בחינוך החרדי, לא נערך קיזוז תקציבי במקרה של אי עמידה בהנחיות בנוגע ללימודי מקצועות הליבה.
2. איכות הפיקוח על לימוד מקצועות הליבה ברשתות החרדיות נמוכה למדי, והראיה היא שרק 12.5% ממוסדות אלו נקנסו בגין אי לימוד מקצועות ליבה, אף שבנוגע למקצוע האנגלית לבדו יש אינדיקציות לשיעור גבוה בהרבה של מוסדות שאינם מלמדים אותו כלל, בניגוד להנחיות.
3. הקנס (קיזוז) על אי עמידה בדרישות החוק עומד בממוצע על 8% מן התקציב שמשרד החינוך מעביר למוסד החינוכי. ייתכן שהדבר אינו משמש הרתעה, שכן בפועל נמצא כי ישנם מוסדות חינוך רבים שהמשרד עורך להם קיזוז תקציבי שנה אחר שנה.
4. שיעור גבוה יחסית של קיזוזים למוסדות חינוך נערך באזורי הפריפריה, ובפרט במחוז הדרום. קשה להצביע בבירור על הסיבה לכך, אך ייתכן שהדבר נובע מקושי באכיפה באזורים בעלי אוריינטציה חרדית אידיאולוגית חזקה יותר.