פעולת מנע באיראן – המצוי והרצוי בתהליך קבלת ההחלטות

בראיונות שנערכו עמו בימים האחרונים טען פרופ' עוזי ארד, לשעבר ראש המטה לביטחון לאומי, כי תהליך קבלת ההחלטות בתחום הביטחון הלאומי של ישראל אינו תקין. טענה זו מדאיגה מאוד, בפרט לנוכח האתגרים הביטחוניים שממשלת ישראל ניצבת לפניהם, בראש ובראשונה ההתמודדות עם תכנית הגרעין האיראנית. מרדכי קרמניצר ואייל צור דנים בנקודות החולשה והחוזק של הדרך שבה יתחלקו האחריות והסמכות בין בעלי התפקידים בדרג המדיני ובדרג הצבאי במקרה שישראל תחליט לנקוט פעולה צבאית נגד איראן. שני מחברי המאמר מציעים דרכים לשיפור תהליך קבלת ההחלטות בסוגיה מורכבת זו.

מבוא

במשך העשור האחרון, עם התקדמותה של תכנית הגרעין האיראנית, המלווה בהצהרות חוזרות ונשנות של נשיא איראן על רצונו להשמיד את ישראל, עסוקים מקבלי ההחלטות במדינה, בדרג המדיני ובדרג המבצעי כאחד, במציאת דרכים לבלימת הסכנה החמורה הנשקפת מאיראן. נראה שהשיח הציבורי בעיקרו עוסק באפשרויות המעשיות לעצירת תכנית הגרעין של איראן: סנקציות כלכליות, פעולות סיכול חשאיות וכמובן מתקפה אווירית רחבת היקף על מתקני הגרעין הפזורים ברחביה.

עם זאת, העיסוק בדרכים שבהן מתקבלות ההחלטות על ההתמודדות הצבאית האפשרית עם איראן מצומצם למדי, חרף חשיבותו הרבה של הנושא. גם אם אי אפשר לערב את הציבור כולו בגיבוש המענה הצבאי לאיום הגרעין האיראני מטעמים של שמירה על סודות ביטחוניים, בהחלט יש מקום לקיים דיון על דרך קבלת ההחלטות בממשלה ובצה"ל בעניין זה ועל זהותם של המשתתפים בו. מאמר זה מבקש להאיר נקודות חוזק וחולשה עיקריות בחלוקת הסמכויות והאחריות כיום בין בעלי התפקידים לקראת פעולת מנע אפשרית ולהצביע על כיוונים כלליים לשיפור תהליך קבלת ההחלטות בתחום זה - כל זאת בלי להידרש לשאלה העקרונית: האם על ישראל לצאת לפעולה כזאת אם לאו.

נקודות חוזק

נפתח בנקודות החוזק העיקריות. ראשית, אין ספק שלהלכה הדרג הצבאי נתון למרותו של הדרג המדיני בכל הנוגע להחלטה על ביצוע פעולת מנע באיראן. מחוק יסוד: הממשלה ומחוק יסוד: הצבא עולה שהדרג המדיני הוא שאמור להחליט אם לפעול באיראן ומתי. אם המהלך הצבאי מסווג כיציאה למלחמה, הרי שחוק יסוד: הממשלה אינו מותיר ספק בדבר ההכרח באישור שלה. חוק היסוד אינו דורש החלטת ממשלה כשמדובר במהלך שהוא בגדר פעולה צבאית שאיננה מלחמה, אבל ברור שכאשר מדובר בפעולה צבאית משמעותית ויזומה, היא טעונה החלטה ואישור של הדרג המדיני. הבעייתיות הטמונה בסיווג המהלך תידון בהמשך הדברים.

שנית, לרשות המבצעת האמצעים והמנגנונים הנדרשים כדי לקבל החלטה מושכלת בעניין זה. היא יכולה להיעזר ברמטכ"ל, באגף המודיעין בצה"ל, במוסד ובמטה לביטחון לאומי (מל"ל) כדי להכריע אם לתקוף באיראן, כיצד לתקוף ובאיזה עיתוי. פעילות המל"ל מעוגנת בחוק המטה לביטחון לאומי (2008), המקנה לו מנדט רחב לשמש כגוף המטה של הממשלה ושל העומד בראשה בענייני חוץ וביטחון. כך השרים אינם נדרשים להיסמך על חוות דעתם של גורמי הביטחון בלבד, שמטבע הדברים נעשית מתוך פרספקטיבה ביטחונית צרה. לרשותם נמצא אפוא גוף שנועד לספק להם ראייה מתכללת ורב-ממדית של סוגיות ביטחוניות בצד חלופות לפעולה.

שלישית, על פי חוק יסוד: הממשלה, הרשות המבצעת מחויבת באחריות דיווח לרשות המחוקקת על ביצוע הפעולה. היא נדרשת ליידע את ועדת החוץ והביטחון של הכנסת על הוצאת המהלך אל הפועל. כשהפעולה מוגדרת מלחמה, ראש הממשלה אמור למסור דיווח גם למליאת הכנסת. כמו כן, הכנסת רשאית, מכוח סמכותה הכללית על פי אותו חוק יסוד, לדרוש מגורמים ברשות המבצעת כגון ראש הממשלה ושר הביטחון להופיע לפניה כדי לתת דין וחשבון על היערכות לפעולה צבאית עתידית. בשל מורכבות הסוגיה ורגישותה היא תידון בפורום מצומצם כמו אחת מוועדות המשנה של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

רביעית, אחריותו של הדרג הצבאי לקידומם של היבטים חשובים בהכנת הפעולה ובביצועה עולה בבירור מכמה הוראות של הפיקוד העליון (הפ"ע). הייעוד והתפקידים של אגף התכנון, של אגף המבצעים ושל אגף המודיעין מוגדרים ומפורטים בכתובים, והם מתייחסים למשימות ביטחון שוטף ולמשימות בשעת חירום כאחד. מכיוון שהוצאת הפעולה אל הפועל מחייבת מומחיות צבאית בשורה ארוכה של תחומים, יש היגיון בהטלתן של משימות רבות כגון איסוף מידע מודיעיני והכנתן של תכניות קרב על הדרג הצבאי המקצועי והמיומן.

נקודות חולשה

לצד נקודות חוזק אלה בולטות נקודות חולשה בתהליך קבלת ההחלטות על פעולת מנע במדינת אויב כאיראן. ראשית, כמו שכבר רמזנו, הגדרת המהלך אינה בהירה - האם מדובר ביציאה למלחמה על פי סעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה, שאז נדרשת הממשלה להכריז על יציאה למלחמה? או שמא מדובר בפעולה צבאית, שנועדה לשמור על ביטחונה השוטף של המדינה, לפי סעיף 40(ב) לחוק היסוד - ומכאן מתעורר קושי לקבוע מיהו הגורם האחראי על אישור הוצאתו של מהלך זה אל הפועל. האם זהו שר הביטחון, בהיותו השר הממונה על הצבא לפי חוק יסוד: הצבא? או שמא זו ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, שלפי החלטת ממשלה מס' 2760 אחראית מטעם הממשלה על מבצעים צבאיים וביטחוניים? או שמא זו הממשלה כולה כרשות מבצעת וכגורם המפקד על הצבא?

נראה שהמפתח לסיווגה של הפעולה מצוי בהערכתו של הדרג המדיני את השלכותיה. אם מקבלי ההחלטות בדרג המדיני, ובראשם ראש הממשלה ושר הביטחון, סבורים בהסתמך על מידע מודיעיני מבוסס שפעולת המנע תתגלגל - כאפשרות ממשית - לכדי מלחמה רבתי, שומה עליהם להעביר את ההכרעה בדבר ביצוע הפעולה לשולחנה של הממשלה. במקרה של הפצצת מתקני הגרעין של איראן, ההערכות המושלות בכיפה מצביעות על תגובה צבאית חריפה של צבא איראן ושל בעלות בריתה. על כן קשה יהיה למקבלי ההחלטות לטעון שהמהלך הצבאי אינו מחייב אישור של הממשלה, שכן הוא צפוי לגרור את ישראל למלחמה. זו הנחת היסוד העומדת בבסיסו של מאמר זה. עם זאת, נחוץ לפתור בחקיקה את סוגיית היעדר הבהירות סביב האחריות לקבלת החלטה על יציאה לפעולות צבאיות שאינן בגדר מלחמה.

בעיה שנייה נוגעת לאופן קבלת ההחלטות בממשלה בעניין ההיערכות לפעולה אפשרית. כדי שהממשלה תוכל לקבל החלטה אחראית בסוגיה כה כבדה, חיוני שיוצגו לפניה, באופן מסודר ושיטתי, עמדות הגורמים המקצועיים והתמונה המתכללת רבת הממדים של המל"ל, וכי יתקיים בה לימוד מעמיק של הנושא, על כל היבטיו, בטרם תתקבל החלטה. עם זאת, גודלה הנוכחי של הממשלה - עשרים ותשעה חברים - אינו אידאלי לקיומו של דיון מעמיק כזה. אי לכך יש היגיון בצמצום מעגל מקבלי ההחלטות בשים לב לכך שהחלטה על היערכות שונה במהותה מהחלטה על פתיחה במלחמה - סעיף 31(ה) לחוק יסוד: הממשלה מאפשר למליאת הממשלה להחליט על הכנות למהלך באמצעות ועדת שרים. כמו כן חוק הממשלה (2001) עיגן בחוק את קיומה של ועדת שרים לענייני ביטחון לאומי בלי לפרט את תפקידיה.

משתי הוראות חוק אלו וכן מהחלטת ממשלה מס' 2760 עולה שהממשלה יכולה להחליט שהיא נערכת לקראת פעולה אפשרית באיראן באמצעות ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי. ואף על פי כן מוטב שתפקידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, ובכלל זה היערכות לקראת מלחמה ופעולה צבאית, יוגדרו בחוק ולא בהחלטת ממשלה - צעד שיקדם את הבהירות ואת היציבות בתהליך קבלת ההחלטות בממשלה בתחום הביטחון הלאומי.

עם זאת, גם ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי במתכונתה הנוכחית איננה הגוף המיטבי לקבלתן של הכרעות ביטחוניות. ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מונה כיום ארבעה עשר חברים ועוד חמישה משקיפים. הווי אומר שלמעלה ממחצית חברי הממשלה משתתפים בישיבותיה. חוק הממשלה קובע את הרכב חברי הוועדה: ראש הממשלה - יושב ראש, ממלא מקום ראש הממשלה אם מונה, שר הביטחון, שר המשפטים, שר החוץ, השר לביטחון הפנים ושר האוצר. ראש הממשלה רשאי להציע לממשלה להוסיף לוועדה חברים נוספים, ובלבד שמספרם הכולל לא יעלה על מחצית ממספר חברי הממשלה כולה. ספק אם די בהגבלה זו, בייחוד בשל העובדה שגודל הממשלה אינו מוגבל. לפיכך יש מקום לקבוע בחוק שמספר השרים החברים בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי יהיה קטן יותר. קבלת החלטות בכל הנוגע למהלך צבאי אפשרי באיראן באמצעות פורום חלופי כגון "השמינייה" אינו עולה בקנה אחד עם המבנה החוקתי בישראל.

באשר להחלטה על ביצוע מהלך צבאי באיראן, לפי הפסיקה נקבע שבמקרים יוצאי דופן אין הממשלה רשאית לפעול באמצעות ועדת שרים, אלא צריכה לקבל החלטות במליאתה. מסקנה זו יכולה לנבוע ממגוון של סיבות, בין היתר סוג הנושא המדובר (בג"ץ 5621/96 הרמן - ראש-עיריית אופקים ואח' נ' השר לענייני דתות ואח'). לכאורה, הכרעה בסוגיות ביטחוניות כבדות משקל נכנסת בגדרה של קטגוריה זו, וקשה לתאר בהקשר זה סוגיה שמשקלה רב יותר מפעולת מנע באיראן על משמעויותיה והשלכותיה. ברור שגם ביחס להחלטה הרת גורל זו חייב להתקיים לימוד מעמיק ודיון מסודר ושיטתי, שבו יוצגו עמדות הגורמים המקצועיים, לרבות המל"ל, ויוצעו חלופות לפעולה. הימנעות מדיון שכזה מעקרת את תהליך קבלת ההחלטות מתוכנו.

את בעיית ההדלפות מישיבות הממשלה או הוועדה ניתן והכרחי לצמצם באמצעות חיוב השרים לעבור תחקיר ביטחוני, כמו שעוברים עובדי מדינה ואנשי שירותי הביטחון המתמנים לתפקידים רגישים, וכן תשאולים ביטחוניים (לרבות בדיקות פוליגרף) במקרה של חשד להדלפה. העמדה המשחררת שרים מתשאולים כאלה נראית אצילית, אבל היא נגועה בחוסר מעשיות ותוצאתה שיבוש הליכי ההכרעות בנושאים חיוניים בשל חשש מהדלפות. עם שיבוש כזה אין להשלים.

בעיה שלישית היא שתיקתו של החוק בכל הנוגע לתפקידו של ראש הממשלה בתהליכי קבלת חלטות ביטחוניות וצבאיות. אף שבפועל ראש הממשלה כראש הרשות המבצעת שותף לשר הביטחון בקבלת ההחלטות על מהלכים צבאיים בעלי השלכות מרחיקות לכת, ואף שחוק הממשלה מגדירו כיושב ראש ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, אין הוראת חוק המייעדת לו תפקיד מוגדר וקבוע בהקשר הכולל של מרות הממשלה על הצבא ובהקשר הספציפי של פעולות צבאיות. במצב הנוכחי אפוא מידת אחריותו של ראש הממשלה לביצוע פעולת מנע באיראן ולהיערכות לקראתה אינה ברורה.

בעיה רביעית נוגעת לצורך לחדד את חלוקת הסמכויות הקיימת בין הדרג המדיני לדרג הצבאי בתהליך קבלת ההחלטות על מהלך צבאי מעבר לאמור בהוראות החוק ובהוראות הפיקוד העליון הרלוונטיות. למשל, האם סמכותו של הדרג המדיני היא מוחלטת או שיש נושאים (כגון ההיבטים הטקטיים-אופרטיביים) הנתונים לסמכותו העצמאית של הדרג הצבאי? גם אם קשה להגדיר בבירור את גבול הסמכות והאחריות בין הדרג המדיני לדרג הצבאי לנוכח המגע הרב ביניהם בתהליך זה, ניתן להגביר את מידת הבהירות והוודאות ביחס למצב הקיים היום.

בעיה חמישית היא היעדר מחויבותם של גורמים ברשות המבצעת לתת דין וחשבון לפני הרשות המחוקקת על הכנות לפעולות צבאיות רחבות היקף כמו פעולת מנע באיראן. הרמטכ"ל נדרש, לפי חוק הכנסת, לדווח לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת על פעילות צה"ל לפחות אחת לחודשיים, ובמשתמע ניתן לטעון כי הכנות לקראת מלחמה אפשרית נכללות בהגדרה זו. לא זה הדין בנוגע לראש הממשלה, לשר הביטחון ולראש המטה לביטחון לאומי.

שלושת בעלי התפקידים האלו אמנם נוהגים להופיע אחת לכמה זמן לפני ועדה זו, אך דיווח מטעמם על היערכות למהלכים צבאיים חשובים הוא פרי יוזמתם או נובע מבקשתם של חברי הכנסת המכהנים בוועדה. יש אפוא מקום לשקול את עיגונה המפורש של חובת המעקב הפרלמנטרית אחר היערכות למלחמה ולפעולות צבאיות בחקיקה. זאת ועוד, יש מקום לשקול את האפשרות להסמיך את הכנסת להחליט על הפסקה של מלחמה או של פעולה צבאית כמו שהוצע למשל בהצעת החוקה של המכון הישראלי לדמוקרטיה .

בעיה שישית נוגעת למעמדו של המל"ל בפועל בתהליך קבלת ההחלטות בענייני ביטחון לאומי בכלל ובעניין פעולת מנע באיראן בפרט. אמנם, כפי שנכתב לעיל, המטה נדרש להיות מעורב בתהליך זה הן בשלבי התכנון והן בשלבי הביצוע; ברם נראה שבמבחן המעשה מידת מעורבותו והשפעתו נותרת מוגבלת למדי בשל עוצמתם הרבה של הגורמים הפוליטיים (למשל שר הביטחון) ושל הגורמים הצבאיים (למשל הרמטכ"ל, ראש אג"ת, ראש אמ"ן ובייחוד המזכיר הצבאי של ראש הממשלה). עדויות לכך הובאו בימים האחרונים בעיתון "ידיעות אחרונות" ובערוץ השני של הטלוויזיה מפי פרופ' עוזי ארד, ראש המל"ל הקודם. מצב זה יכול להשתפר באמצעות מתן גיבוי חד-משמעי מראש הממשלה למל"ל במטרה ליישם את חוק המל"ל כרוחו וכלשונו וכן על ידי הגדלת משאבי האנוש המוקצים לו.

אחרית דבר

לסיכום, הן מבחינה חוקית והן מבחינה מעשית הכרחי להתמודד עם נקודות חולשה אלו בהקדם לנוכח ההתקדמות בתכנית הגרעין האיראנית והצורך האפשרי לבלום את הסכנה הטמונה בהשלמתה. המענה צריך להיות בדמותם של תיקוני חקיקה ושל החלטות ממשלה, שיבהירו את תחומי האחריות של הגורמים בדרג המדיני ובדרג הצבאי, יקדמו את שיתוף הפעולה ביניהם וישביחו את תהליך קבלת ההחלטות בתחום הביטחון הלאומי במדינת ישראל.