שחיתות בשלטון המקומי בישראל: הכצעקתה?
האם קיימת בעיה של שחיתות ברשויות המקומיות בישראל? במאמר קצר זה אבקש לחלק את השאלה לשתי שאלות משנה ולהתייחס לשנייה שבהן. ראשית, האם תכיפות המעשים המושחתים ברשויות המקומיות בישראל גדולה מברשויות שלטון אחרות בישראל או במדינות אחרות בעולם? שנית, האם המבנה של הרשויות המקומיות והשלטון המקומי מעודד מעשי שחיתות, בין שאלה אכן מתרחשים במציאות ובין שלא?
לפני שאמשיך אבקש להציע שלוש הבהרות. ההבהרה הראשונה נוגעת להגדרה מהם מעשי שחיתות: "שימוש בלתי הולם בתפקיד הציבורי במטרה לקדם אינטרסים פרטיים של עובד הציבור". אדגיש כי ההבחנה בין "הולם" ל"בלתי הולם" אינה חייבת להיות בהתאם להבחנה בין "חוקי" ל"בלתי חוקי". היא יכולה להיות למשל בהתאם למוסר או לתאוריה פוליטית נורמטיבית או בהתאם לאינטרס הציבורי. כמו כל הגדרה, גם אם נסכים על הסטנדרטים להבחנה בין "הולם" ל"בלתי הולם", לפחות לעתים יהיה עלינו להפעיל שיפוט מעשי כדי לקבוע אם מקרה ספציפי כלול בהגדרה זו. מכיוון ששיפוטים לא תמיד זהים, ייתכן שיהיו מחלוקות בשאלה אם התנהגות מסוימת מושחתת אם לאו גם בקרב החולקים את אותה הגדרה ואת אותם סטנדרטים. ומכיוון ששחיתות לא תמיד מותירה אחריה עקבות והמעורבים בה מעוניינים בדרך כלל שהציבור הרחב לא ידע על מעשיהם, התמונה שבידינו בנוגע להיקף השחיתות חלקית בלבד. כל האמור כאן, יש להדגיש, אינו קשור לשלטון המקומי, אלא לשחיתות שלטונית בכלל ולעיסוק המחקרי והציבורי בה.
כך או כך, כדי שלא להפוך את הקטגוריה של שחיתות רחבה מדי, אשתדל להגביל את הדיון למעשים שיש טעם לפחות לחשוד שאינם חוקיים. אתמקד בקבלת שוחד במערכת בחירות, בקבלת שוחד למטרות אישיות שאינן פוליטיות, במתן טובות הנאה למקורבים בניגוד לתקנות ובמינויי מקורבים בניגוד לכללים ובניגוד לצרכיה התפקודיים של הרשות שכל מטרתם אינה אלא לחזק את מעמדו של ראש הרשות או להיטיב עם מקורביו. עוד אתייחס לעברות בנייה הקשורות ברצון להפיק רווח כספי.
ההבהרה השנייה נוגעת לעצם הדיון בשחיתות בשלטון המקומי וההנחה לכאורה שאכן יש בעיה חריפה בתחום זה. אם להיות יותר ספציפי, בשנים האחרונות הולכת ונשמעת ביקורת כלפי הטוענים שיש לצמצם את השחיתות וכלפי שומרי הסף המוסדיים המובילים את המאבק בהתנהגויות מושחתות בלתי חוקיות.את הדוגמה האקטואלית והמובהקת ביותר לגישה המבקרת הן את המדברים על שחיתות והן את האופן ששומרי הסף המוסדיים מטפלים בהתנהגויות בלתי חוקיות מספק ספרו של דניאל פרידמן הארנק והחרב (2013) לצד ביקורת כללית זו מצויה גם ביקורת ספציפית יותר כלפי הדיבור על שחיתות בשלטון המקומי. לפי ביקורת זו הדיבור על שחיתות בשלטון המקומי והניסיונות לצמצם את מה שמוצג כשחיתות אינם תמימים כמו שהם מתיימרים להיות. מקורם בהטיה של גורמי כוח המחילים על מושא עיונם סטנדרטים נורמטיביים בלתי אפשריים או שהם מפעילים אותם באופן בלתי הוגן. מה שמניע את המבקרים הוא הרצון לשמר עוצמה ולבלום את השינויים הפוליטיים המתחוללים בשלטון המקומי על ידי הצגתו של האחרון כמושחת. לא כאן המקום לדון בהרחבה בביקורת על המאבק בשחיתות, ודי אם אסתפק בכך שאומר שביקורת זו אינה מבוססת כמעט על ראיות בנוגע למצב השחיתות. היא אף נוטה להציג בהגזמה את כוחם של אלה העוסקים במאבק בה.
הביקורת כלפי העיסוק בשחיתות בשלטון המקומי מובילה אותי להבהרה השלישית. מחקר של שחיתות קשור בהמשגה של שחיתות, וכל המשגה של שחיתות קשורה לתפיסה נורמטיבית כלשהי. תפיסה זו בהכרח משקפת בחירה ערכית. מבחינה זו מי שדוחה את התפיסה הערכית של חוקר השחיתות כנראה לא יסכים לפחות עם אחדות מטענותיו ומסקנותיו.
התפיסה הנורמטיבית המנחה אותי מבוססת על הרעיון שלכל אזרח הזכות להיות אדון לגורלו במובן של לא להיות כפוף לרצונו (הטוב או הרע) של מישהו אחר. גישה זו תובעת יחסים של כבוד הדדי בין האזרחים לבין עצמם וכן בין רשויות השלטון ובין האזרחים והתושבים. היא מחייבת את קיומם של מוסדות שלטון הפועלים בהתאם לעיקרון של "אי-דומיננטיות". לפי עמדה זו כשם שאין זה מוצדק שתהיה אפליה בין קבוצות בחברה (מה שפיליפ פטיט מכנה צדק חברתי), אין זה מוצדק שרשויות שלטון יכפיפו אזרחים או תושבים לאינטרסים אישיים (מה שפיליפ פטיט מכנה לגיטימיות) (Pettit, 2012).
אחרי דברי הקדמה אלה אציע את הטענה שמבנה השלטון המקומי, שבין השאר נגזר מייעודו המיוחד, וכמה מההסדרים המוסדיים הנהוגים ברשויות מקומיות רבות מעודדים התנהלות מושחתת בלי קשר לשאלה אם פוטנציאל השחיתות ממומש בסופו של דבר.
השלטון המקומי – מכלול הרשויות המקומיות בישראל – הוא ישות פוליטית ושלטונית מורכבת (דרי, 1994: 10). מצד אחד הרשות המקומית היא גוף מִנהלי העוסק בענייני יומיום מובהקים כגון פינוי אשפה; ומן הצד האחר השלטון המקומי אמור להיות גוף פוליטי וייצוגי. אפשר לומר שברשות המקומית המתח בין האופי הביצועי-ביורוקרטי ובין האופי הדמוקרטי, הקיים במוסדות פוליטיים נוספים, חריף במיוחד. למתח זה כמה השלכות: הוא אחד הגורמים לאי-בהירות סביב אופייה של המנהיגות הנדרשת בזירה זו; הוא מעלה שאלות סביב מידת הלגיטימציה של נבחרי הציבור לקבל החלטות הנוגעות לתחום שיפוטה של הרשות; והוא אחד הגורמים לכך שלעתים הרשות אינה מנוהלת כהלכה ומטרות ויעדים החיוניים לרווחת הפרט אינם מושגים. לא אחת מתח זה אף מביא לידי גירעונות ומשברים פיננסיים ברשות המקומית.
שאלות אלה מתנקזות בסופו של דבר גם לשאלה מהי שחיתות בשלטון מקומי, ואולי גם למחלוקות עזות בנוגע להערכת התנהוגתם של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות. מכיוון שהמושג "שחיתות של..." או "שחיתות ב..." תלוי במידה כזאת או אחרת בתפיסה מהו שלטון מקומי נקי משחיתות, חוסר הבהירות בנושא זה מעודד מגוון פרקטיקות ומעשים שנויים במחלוקת ומקשה לקבוע את טיבם והאם הם בגדר השחתה של השלטון המקומי.
גם בנוגע לתחומי הסמכות והאחריות קיים מתח אינהרנטי בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. המתח קשור לחלוקה הפונקציונלית של תחומי הפעילות של שני הדרגים. מן הצד האחד ניצבת המדינה, האחראית על הסדר הציבורי בכל השטחים הנתונים לריבונותה; ומן הצד האחר ניצבת הרשות המקומית, האמורה למלא כמה מתפקידיה של המדינה. אחריות זו מקורה בכמה מאפיינים של הרשות המקומית: אחריותה הכוללת לרווחת התושבים; היתרון הביצועי שלה בזכות קרבתה לתושבים; והיותה גוף נבחר וייצוגי, העשוי לקבל החלטות המשקפות טוב יותר את העדפותיהם. כך לדוגמה המדינה נושאת באחריות הכוללת לביטחון, אבל הרשות המקומית אחראית להסדרי האבטחה הנדרשים במקלטים.
ואולם לעתים הרשות עלולה לנצל את התקציבים שהמדינה מעבירה לה למטרה מסוימת – כמו לתחזוק מקלטים – למטרה אחרת. ניתן לומר כי נוצרת "בעיית סוכן" מורכבת: הרשות המקומית פועלת כנציגה של המדינה וכנציגתו של ציבור התושבים בעת ובעונה אחת, אבל שתי השליחויות אינן עולות בהכרח בקנה אחד. זאת ועוד, לכל אחד מגורמי השלטון עלולים להיות גם אינטרסים זרים פסולים.
לקשר התקציבי בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי היבט נוסף: אם תטיל המדינה על הרשות המקומית משימות ללא תקצוב מתאים ובו בזמן תצר את יכולתה להשיג הכנסות עצמיות (למשל על ידי הגבלת שיעורי הארנונה), תתקשה הרשות למלא את ייעודה. ברם, אם המדינה אינה מאפשרת לה להעניק לתושבים את השירותים שהם דורשים ותובעים ממנה, לעתים קרובות בדין, עלולה להתפתח עבריינות מוסדית. יתרה מזאת, מכיוון שהממשלה עצמה חושדת ברשות המקומית, היא עלולה לתקצב את משימותיה תקצוב חסר (דרי, 1994: 19). מצב עניינים מסוג זה מביא לידי הפרה שיטתית של החוק ומקשה על היכולת המוסדית לתבוע דין וחשבון ונשיאה באחריות לפעולות במישור המוניציפלי.
החלוקה הסבוכה של תחומי הסמכות והאחריות בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי קיימת גם בתחום התכנון והבנייה. הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה, הכפופות לרשויות המקומיות, חורצות במידה רבה את ערכו של נכס בעל פוטנציאל כלכלי. מבנה ארגוני זה מטבעו מציב פוטנציאל לשחיתות בוועדות המקומיות, יהא ההסדר הקונקרטי אשר יהא. גם ההסדרים שנקבעו בישראל, קרי ההחלטה שבראש הוועדה יעמדו נבחרי ציבור מקומיים, משפיעים על היקפי השחיתות: מצד אחד ספק אם פקידים של המדינה הם האמורים לקבל את ההחלטות התכנוניות ברמה המקומית, שכן החלטות תכנוניות כאלה, המשפיעות על היישוב, חשוב שיתקבלו בידי תושבי המקום. זאת ועוד, לא ברור אם החלטה למנות פקידים של המדינה, קרי של השלטון המרכזי, תפחית שחיתות.
מן הצד האחר ועדות התכנון המקומיות, המאוישות בנציגי ציבור ברמה המוניציפלית, חשופות ללחצים מקומיים ולעתים מושפעות מאינטרסים אישיים של חברי המועצה. הקלות שניתן להיבחר לחבר מועצה לצד היקף הסמכויות שוועדת התכנון המקומית נהנית ממנו הופכים את זו האחרונה למוקד משיכה לבעלי עניין (מירובסקי 2007א; 2007ב). ביום עיון בנושא תכנון ובנייה שהתקיים בפברואר 2008 אמר שר הפנים מאיר שטרית כי "כיום זה פשוט בושה מה שקורה בוועדות המקומיות. ישנה תחושה שהן מלֻווֹת בהרבה שחיתות וחוסר יושר" (נחום-הלוי, 2008).
גם הפיקוח והאכיפה בתחומים של רישוי עסקים ובנייה נתונים בידי הרשויות המקומיות. כשם שהמדינה אינה מעוניינת או אינה מסוגלת לקחת לידיה את כל החלטות התכנון, כך היא אינה מעוניינת, ואולי אף אינה מסוגלת, לפקח על כל סוגי עברות הבנייה ברמה המקומית. לכאורה פקח המעורה ביישוב יכול לזהות עברות או חריגות בנייה טוב יותר מפקיד של המדינה. גם המשטרה מתקשה להתחקות אחר עברות הבנייה ורישוי העסקים הנעשות ברמה המקומית, ועיקר עבודת הגילוי והחקירה מוטלת על יחידת הפיקוח הארצית של משרד הפנים ועל הפקחים של הרשות המקומית – הכפופים למהנדס הרשות. ברם, זו הראשונה מושפעת משיקולים פוליטיים של שר הפנים, ואלה האחרונים מושפעים משיקולים כאלה ואחרים של ראש הרשות המקומית. התוצאה היא שהחקירות בנושאים אלו מושפעות משיקולים פוליטיים, לא בהכרח לגיטימיים.
הרשות המקומית כמוקד תעסוקה. ברשויות מקומיות מוכות אבטלה הרשות המקומית היא אחד ממקורות התעסוקה הגדולים. הדבר יוצר לחצים על ראש הרשות להגדיל את מספר המועסקים ברשות באופן בלתי חוקי, למנות מקורבים לתפקידים ברשות וכדומה (גרינברג, 2007; בן סימון, 2007).
מימון המתודדים במערכת הבחירות. גם למערכת הבחירות ולשיטת הבחירות השפעה על השחיתות בשלטון המקומי. החוק אינו מממן מערכת בחירות של ראש רשות, אלא בהתאם למספר המנדטים שתקבל רשימתו בבחירות. הדבר עלול לעודד ראשי רשויות להשיג מימון בדרכים לא דרכים וליצור מערכות יחסים לא בריאות בין תורמים למתמודדים. ראש הרשות תלוי בהקמת קואליציה ותמיכה של המועצה, וזו מתגלה פעמים רבות כמשימה קשה מאוד, המעודדת מעשים פסולים.
עוצמתו של ראש הרשות המקומית. מכלול אחר של בעיות קשור לעוצמתו של ראש הרשות ולהיעדר איזונים ובלמים. נוסף על היותו של ראש הרשות בעל סמכויות רחבות, כיום אין הגבלה על מספר הכהונות שביכולתו לכהן. לצד זאת אין הפרדת רשויות ברמה המקומית; ואם לא די בכך, אין די מנגנוני פיקוח ובקרה אפקטיביים על החלטותיו ועל מעשיו. בדרך כלל המועצה המקומית איננה מתפקדת כרשות מפקחת אפקטיבית, ולו מהטעם שרוב חבריה אינם מקבלים שכר בעבור עבודתם. הדבר מגביל כמובן את היקף הפיקוח. ולא פחות חמור: שומרי הסף – היועץ המשפטי, מבקר הפנים וגזבר העירייה – כפופים מנהלית לראש הרשות המקומית, ועצם הישארותם בתפקיד תלויה ברצונו של ראש הרשות להמשיך להעסיקם. תלות זו של שומרי הסף במבוקר הראשי שלהם פוגעת ביכולתם לתפקד וכמובן גורעת מהאפקטיביות של הרתעת ראש הרשות ובכירים אחרים ממעורבות במעשי שחיתות.
ביורוקרטיזציה. מערכת החוקים וכן מגוון הסדרים פורמליים בשלטון המקומי זקוקים לרענון ולהתאמות למציאות. מבקר המדינה טוען שיש ממצאים המצביעים על "קשר בין ביורוקרטיזציה ובין אי-יעילות כתוצאה מריבוי חוקים, צווים, נהלים קשוחים והוראות, שלכאורה יכולים להיות פונקציונליים, אך בפועל הם מונעים מהסקטור המוניציפלי לבצע משימות". זאת ועוד, "אי-ההתאמה בין הנורמה ובין המציאות שנוצרה במשך השנים גורמת לאי-קיום הנורמה, למשל, בהליך הגשת התקציב לאישור המשרד" (מבקר המדינה, 2007: 37, 83). בהנחה ששלטון החוק במובנו הפורמלי תורם לצמצום שחיתות, הפרה שיטתית של החוק עלולה לחזק אותה.
חוסר עניין של הציבור. לסיום, על שיעור השחיתות בשלטון המקומי משפיע גם העניין המוגבל של כלי התקשורת הארציים בנעשה בו.אמנם לעתים מתפרסמות כתבות על מעשי שחיתות בעיר מסוימת, אך ככלל התקשורת הארצית אינה מטפלת בנעשה במישור המוניציפלי ולו בגלל סדר היום הלאומי העמוס. למקומונים אין תקציבים לתחקירים, וככלל אלה מעניינים במידה מוגבלת, אם בכלל, אזרחים שאינם מתגוררים ברשות המקומית עצמה.
במפגש מיוחד שנערך במשכן הכנסת ב–9 בדצמבר 2008 לרגל יום השחיתות הבינלאומי אמר היועץ המשפטי לממשלה: "לפי מיטב שיפוטנו, הרשויות המקומיות הן אחד המוקדים המובהקים ביותר למעשי שחיתות מסוגים שונים: שוחד, מינויים פסולים, הטיית מכרזים ועוד. בשנים האחרונות מיקדנו מאמץ משמעותי מאוד ברשויות המקומיות. כאילוסטרציה אני אזכיר שנפתחו בחמש השנים האחרונות כ–50 חקירות נגד ראשי רשויות בלבד, שלא לדבר על פונקציונרים אחרים. הוגשו לא מעט כתבי אישום, היו לא מעט הרשעות, והמלאכה עדיין רבה" (הוועדה לביקורת המדינה, 2008).
מצב הידע בנוגע לשחיתות שלטונית בכלל ושחיתות בשלטון המקומי בפרט אינו מאפשר לקבוע קביעות נחרצות. אף כי פורסמו כמה מחקרים בנושא, הנסתר עדיין רב על הנגלה. קריאה מדוקדקת בדבריו של היועץ המשפטי לממשלה תבהיר זאת: נראה כי הבעיה קיימת גם אם לפחות בשלב זה אין בידינו האפשרות להציג תמונה שלמה. יתרה מזאת, עלינו להיזהר שלא לעשות דה-לגיטימציה לשלטון המקומי ולו מהטעם שרשויות מקומיות רבות הן מרחב לניעות ולקידום פוליטי. עם זאת ניתוח מבני מצביע על פוטנציאל גבוה לשחיתות ברשויות מקומיות רבות. כדי לטפל בו עלינו להכיר קודם כול בקיומה של בעיה, ולא פחות מכך, להצביע על הגורמים לה.
בן בסט, אבי ומומי דהן, 2008. המשבר ברשויות המקומיות: יעילות מול ייצוגיות, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
בן סימון, דניאל, 2007. "דמוקרטיה או מִנהל תקין?", הארץ, 5 בספטמבר, עמ' 5.
גרינברג, מיכל, 2007. "כך מתפורר השלטון המקומי בעיירות הדרום", הארץ, 5 בספטמבר, עמ' 1, 5.
דרי, דוד, 1994. מי שולט בשלטון המקומי?, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
הוועדה לביקורת המדינה, 2008. "היום הבין-לאומי למאבק בשחיתות", פרוטוקול מס' 261 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה, 9 בדצמבר.
מבקר המדינה, 2007. דוחות על הביקורת בשלטון המקומי, פברואר 2007.
מירובסקי, אריק, 2007א. "ועדה מסדרת", הארץ, דה מרקר נדל"ן, 2 בפברואר 2007, עמ' 2 3.
מירובסקי, אריק, 2007ב. "ועדות מקומיות: הפוליטיקה של התכנון", הארץ, דה מרקר נדל"ן, 9 בפברואר, עמ' 6-7.
נחום-הלוי, ר', 2008. "המערב הפרוע של חריגות הבנייה", הארץ, דה מרקר, 25 בפברואר, עמ' 18.
פרידמן, דניאל, 2013. הארנק והחרב, תל אביב: ידיעות ספרים.
Pettit, P., 2012. On the People's Terms, Cambridge: Cambridge University Press.
Philip, M., 1997. "Defining Political Corruption", Political Studies, 45(3): 436-462.