חסינות לראש הממשלה? כל התשובות לכל השאלות
מהי חסינות פרלמנטרית, מדוע היא איננה ניתנת לחברי כנסת באופן אוטומטי ומהן העילות להענקתה? עם שובה של החסינות לסדר היום, חוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה עושים סדר ומסבירים כל מה שצריך לדעת
Flash 90
לחברי הפרלמנט מוקנית חסינות בכדי שיוכלו לבצע את תפקידם ללא חשש מרדיפה של השלטון המכהן. היסטורית, מתן חסינות לחברי פרלמנט, באופן שמפר לכאורה את עיקרון השוויון בפני החוק, הייתה מוצדקת לאור רדיפות של שלטונות חזקים את הנציגים הנבחרים במטרה להכשיל אותם מלבצע את תפקידם הייצוגי.
חסינות מפני העמדה לדין היא פגיעה בעקרון שלטון החוק לפיו הכל כפופים לחוק. היא שולחת מסר לפיו נבחרי הציבור הם "מעל לחוק" ולכן חשוב לתחמה רק למקומות בהם קיים חשש אמיתי כי כתב האישום נובע מהתנכלות על רקע פוליטי. מוצדק להעניקה רק במקומות בהם ישנם נימוקים חזקים, ובראשם – שהעבירה בה מואשם חבר הכנסת הייתה חלק מביצוע תפקידו כחבר כנסת לטובת האזרחים. מתן חסינות בנסיבות לא מתאימות עלול לפגוע קשות בשוויון בפני החוק ולשדר מסר של השלמה עם התנהגות עבריינית מצד נבחרי הציבור.
ישנם שני סוגים של חסינות: המהותית והדיונית. חסינות מהותית - מגנה על פעולות שקשורות באופן ישיר בתפקידו של חבר הכנסת. מדובר בעיקר על הבעת דעה, הצבעה ופעולות שמגשימות את תפקידו כחבר כנסת. זוהי חסינות שסותרת את האחריות הפלילית, היא אינה פוקעת לאחר סוף הכהונה ולא ניתנת להסרה. היא מצומצמת מאד וניתנת רק על "מתחם הסיכון הטבעי" של פעולתו של חבר הכנסת. מטרתה היא לאפשר לחבר הכנסת לנאום, להצביע ולפעול בחופשיות בתפקידו הפרלמנטרי ללא חשש מעבירות ותביעות. היא לא נועדה לאפשר לחבר הכנסת לבצע עבירות פליליות ובוודאי שאינה חלה על עבירות שחיתות או עבירות חמורות אחרות.
חסינות דיונית - חסינות שמונעת את העמדתו לדין של חבר הכנסת במהלך כהונתו ונוגעת לכל עבירה בגינה הוגש נגדו כתב אישום. בעבר, הייתה מוענקת החסינות באופן אוטומטי והיה צורך להסיר אותה בבקשה מיוחדת של היועץ המשפטי לממשלה. לאחר מספר מקרים בהם הכנסת סירבה להסיר את החסינות ובג"ץ נאלץ להתערב בכך, בעקבות ביקורת ציבורית קשה, תוקן החוק בשנת 2005 ונחקק חוק חדש, שנהוג עד היום. לפי החוק החדש, לחבר הכנסת אין חסינות אוטומטית אלא הוא יכול לבקשה מן הכנסת בהתקיימן של מספר עילות. כך שברירת המחדל הפכה להיות שאין חסינות, אלא אם כן הכנסת החליטה להעניק אותה.
מטרתה היא להגן על חברי הכנסת מפני רדיפה והתעמרות של הרשות המבצעת. באופן מסורתי, היא מנומקת כניסיון להגן על חברי האופוזיציה מפני רדיפה ממשלתית פוליטית.
לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה שולח את כתב האישום לחבר הכנסת הנאשם וליו"ר הכנסת – חבר הכנסת יכול לבקש חסינות מהכנסת בתוך 30 ימים. במידה והוא מבקש זאת, ועדת הכנסת צריכה לדון בכך בהקדם האפשרי. לאחר השמעת טיעוניו של חבר הכנסת וטיעוני היועץ המשפטי לממשלה, הועדה אמורה להצביע על כך. לאחר הצבעת הועדה יש לקבל החלטה גם במליאת הכנסת. החסינות מוענקת רק למשך כהונתה של אותה הכנסת שהעניקה אותה. ניתן לבקש חסינות נוספת בכנסות שלאחר מכן, ככל שחבר הכנסת ממשיך לכהן.
לפי הכרעת היועץ המשפטי לכנסת, ללא הקמת ועדת הכנסת לא ניתן לדון בבקשת החסינות. עם זאת, אין מניעה חוקית להקים ועדת כנסת גם כיום, לאחר פיזור הכנסת, ככל שיהיה רוב לכך בועדה המסדרת. יש לציין שהחוק מחייב את הכנסת לדון בבקשת החסינות בהקדם האפשרי, וייתכן על כן שקיימת למעשה חובה של הכנסת להקים את הועדה ולדון בבקשה באופן מידי.
בקשת חסינות תוביל באופן סביר לעיכובים בהליכים הפליליים המתנהלים נגדו. ללא בקשת חסינות, כתב האישום כנגד ראש הממשלה יכול להיות מוגש לבית המשפט ביום ראשון הבא. בקשת החסינות אמורה להידון בוועדת הכנסת, אבל לאור עמדתו של היועץ המשפטי לכנסת, אלא אם יוחלט על הקמת ועדת כנסת, יהיה צורך להמתין עד לאחר הבחירות. על החלטה כזו גם ניתן להגיש עתירה לבג"ץ, עניין שעשוי לעכב את הגשת כתב האישום במספר גדול יותר של חודשים. נכון להבין את המהלך כדרך משפטית לעיכוב של המסלול הפלילי שאליו צועד נתניהו.
בחוק קיימות 4 עילות: אחת, היא טענה של הכנסת שמתקיימת החסינות המהותית – כחלק מההגנה על חופש הביטוי של חבר הכנסת. השנייה- חוסר תום לב או הפליה מצד רשויות התביעה. השלישית- מצב בו הכנסת כבר טיפלה טיפול משמעתי בחבר הכנסת ואין אינטרס ציבורי לאור חומרת העבירה להעמידו לדין. הרביעית- מצב בו ייגרם נזק של ממש לתפקוד הכנסת או לייצוג ציבור הבוחרים בשל ניהול ההליך הפלילי, וכן שלא ייגרם נזק לאינטרס הציבורי מאי-ניהול ההליך - בהתחשב ב-"חומרת העבירה מהותה ונסיבותיה". מאז תיקון החוק ב-2005 מעולם לא הוענקה חסינות לאף חבר כנסת או שר. העילה הרביעית גם טרם פורשה בפסיקה, אך סביר, לפי הסיפא שבה, שלא נועדה למנוע העמדה לדין בעבירות חמורות, אלא רק בעבירות קלות יחסית.
קשה להעריך בשלב זה על מה תתבסס בקשת ראש הממשלה. עם זאת, אפשר לציין כבר עתה שהנסיבות אינן מעלות את התקיימותה של אחת מהעילות בחוק בצורה מובהקת. בכל הנוגע לעילה הראשונה, הרי שאין קשר מובהק בין האישומים בהם מואשם נתניהו לבין תפקידו הפרלמנטרי. על פי המתואר בכתב האישום מדובר לרוב במעשים שנועדו להשגת טובות הנאה אישיות או מעשים החורגים בבירור מההתנהגות המצופה משליח ציבור. בשים לב לאופי האישומים, ובפרט לכך שהמדובר בעבירות החמורות ביותר בתחום טוהר המידות – יהיה קשה מאוד לומר שהם אינם חמורים דיים באופן שמתן החסינות לא יפגע פגיעה ניכרת באינטרס הציבורי. לכן גם העילה הנוגעת למניעת הגשת כתב האישום בגין עבירות קלות יחסית אינה מובהקת.
נותרה, אם כן, 'עילת הרדיפה', לפיה כתב האישום הוגש שלא בתום לב או בהפליה. עם זאת, וחרף העובדה שברמה הציבורית ייתכן וטיעוניו של ראש הממשלה זוכים לתמיכה ואהדה בקרב תומכיו, עד כה לא הוצגה כל ראיה של ממש התומכת בטענה לפיה רשויות התביעה – מהמשטרה דרך הפרקליטות ועד ליועץ המשפטי לממשלה - גיבשו מזימה לרדוף את ראש הממשלה. בהקשר זה, וכאמור באופן לכאורי וכל עוד לא יוצגו ראיות ממשיות, אין לטענה זו על מה להתבסס.
לא מדובר בהצעת חוק או בהליך פוליטי רגיל, בהם ניתן להגיע להסכמים שונים המאפשרים לקואליציה (או לאופוזיציה) לתפקד. המשמעות היא שחברי הכנסת לא יכולים "לסחור" בהצבעתם בוועדת הכנסת או במליאה בקשר לחסינות. שיקול דעתם הוא עצמאי והם לא יכולים להתחייב להצביע בעד או נגד החסינות בטרם שמעו את הטענות או הראיות, ובוודאי שלא לקבל טובות הנאה כלשהן בכל צורה, כך גם לא בהסכם קואליציוני – מצבים שכאלה יכולים לעלות כדי עבירת שוחד.
כן. מדובר בהליך מעין-שיפוטי, אשר בג"ץ מוסמך לבקר אותו לפי סמכותו בחוק יסוד השפיטה. לא מדובר בהליך פוליטי בו מצביעים לפי משמעת קואליציונית או לפי עמדה פוליטית. המבקש חסינות יצטרך להביא ראיות משכנעות שהיה חוסר תום לב או הפליה בהחלטת התביעה להגיש כתב אישום, או ראיות טובות לכך שלא מדובר בעבירה חמורה, לאור הנסיבות ומהות העבירה. ככל שלא יוצגו ראיות כאלה ובכל זאת תוענק חסינות, בג"ץ יוכל להתערב ולפסול את החלטת ועדת הכנסת על מתן החסינות. לא מן הנמנע גם שבג"ץ יוציא צו נגד ההחלטה ויבקש מהכנסת לשוב ולדון בחסינות, לאחר שיביע דעתו שלא הוצגו ראיות נדרשות.
אין בישראל הגבלת כהונה לחברי כנסת ואף לא לראש הממשלה. כך שמנגנון כזה פירושו דחייה העלולה להימשך שנים רבות, תוך פגיעה באפשרות להגיע לחקר האמת ובשוויון בפני החוק. המשך כהונה בתפקיד ציבורי בכיר של אדם החשוד בפלילים פוגע פגיעה קשה באמון הציבור בשלטון ואף עשוי לאפשר לחשוד לנקוט בפעולות שיפגעו בחקירה נגדו או לבצע עבירות נוספות.
בעולם המשפט האנגלו-אמריקאי נהוגה רק חסינות מפני מעצר או מאסר. גם באירופה, בה ישנם הסדרים שונים וחלקם דומים לאלה של ישראל, המגמה היא של הגבלת החסינות של נבחרי ציבור. כך, למשל, בצרפת ובאיטליה בוטלה בשנות ה-90 החסינות האוטומטית מפני העמדה לדין, והיא כוללת בעיקר חסינות מפני מעצר ומאסר. גם ארגונים בינלאומיים כמו האיחוד האירופי מדגישים שהחסינות חשובה במיוחד במדינות שבהן יש סכנה ממשית לרדיפת פוליטית של האופוזיציה.