בדמוקרטיות אחרות יש לנשיאים מנדט להגן על הדמוקרטיה. למה לא אצלנו?
באוסטריה ובגרמניה נהנים נשיאים מסמכות וטו עקיפה, באיטליה הנשיא יכול להחזיר את החוק לבחינה מחודשת בפרלמנט ובאירלנד - להפנות חוק לבית המשפט העליון לשם בחינת חוקתיותו. בישראל, לעומתן, מוסד הנשיאות חלש ונטול סמכויות של ממש.
Photo by Olivier Fitoussi/Flash90
התבטאויותיו של נשיא המדינה יצחק הרצוג ויוזמותיו לקדם הידברות גררו ביקורת מכל הצדדים. מקדמי "הרפורמה המשפטית" טוענים שהוא מתערב בעבודת החקיקה של הכנסת, ומתנגדי "ההפיכה המשטרית" סבורים שהוא לא עושה די כדי לעצור את ישראל מלהפוך למדינה לא דמוקרטית ואף מזיק בניסיונות התיווך שלו. המשבר הנוכחי מדגיש עד כמה מוסד הנשיאות בישראל הוא חלש ונעדר סמכויות של ממש. במצב הקיים בישראל, שבו אין איזונים ובלמים ואין גורמים המרסנים את כוחו של הרוב השלטוני, ולנוכח היוזמה הנוכחית למגר את הביקורת השיפוטית, בולטת חולשת מוסד הנשיאות בישראל עוד יותר.
מתברר שזה לא חייב להיות כך.
בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות שבהן יש נשיא שמשמש ראש מדינה טקסי, בדומה לישראל, עדיין נתונות בידי הנשיא סמכויות שנועדו להגן על החוקה ועל הדמוקרטיה במצבים חריגים. נשיאים רבים מסוג זה מוסמכים לעכב חקיקה שהם רואים כלא-חוקתית, ולהחזירה לדיון בפרלמנט. באוסטריה ובגרמניה נהנים נשיאים מסמכות וטו עקיפה, והם נדרשים לחתום על חוקים רק אם הם נחקקו בהתאם להוראות החוקה. באיסלנד הנשיא רשאי לסרב לחתום על חוק. אם הוא בוחר לעשות כן והפרלמנט מחליט שלא למשוך את החוק, מתקיים משאל-עם שבו מחליטים האזרחים האם לאשר את החוק או לא. באיטליה, יוון, ליטא והונגריה הנשיא יכול להחזיר את החוק לבחינה מחודשת בפרלמנט, ואם הוא נחקק שוב על ידי הפרלמנט נדרש לשם כך רוב מוחלט או מיוחד. באירלנד, הנשיא רשאי להפנות חוק לבית המשפט העליון לשם בחינת חוקתיותו. אם בית המשפט מצא שהחוק או אחד מסעיפיו אינו מתיישב עם הוראות החוקה, הנשיא לא יחתום על החוק.
דוגמה מעניינת היא נשיא פולין, בעיקר לנוכח נסיגת הדמוקרטיה המתרחשת בה בשנים האחרונות. חוקת פולין מעניקה לנשיא כמה אפשרויות לעכב חקיקה: הוא רשאי להפנות חוק לבית המשפט החוקתי לצורך בחינת תאימותו לחוקה או אף להטיל על החוק וטו ולהחזירו לפרלמנט לבחינה מחודשת, בצירוף הנימוקים להתנגדותו. הפרלמנט יכול להתגבר על הווטו ולחוקק מחדש את אותו החוק רק ברוב מיוחד של שלוש חמישיות.
באופן חריג, הנשיא אנדז'יי דודה השתמש בסמכות זו בכמה מקרים, על אף שהוא מזוהה עם מפלגת השלטון אשר קידמה את החוקים. בסוף שנת 2021 הטיל דודה וטו על חוק תקשורת מעורר מחלוקת שהממשלה קידמה ואושר בפרלמנט. החוק מנע את האפשרות של חברות מסחריות מחוץ לאזור הכלכלי האירופי (EEA) להחזיק בבעלות על גופי תקשורת במדינה. הוא נתפס ככזה שנועד לנטרל ערוץ טלוויזיוני בבעלות חלקית של חברה אמריקאית שהיה ביקורתי כלפי הממשלה. החוק זכה לביקורת נוקבת מצד האיחוד האירופי וארצות הברית, ואף הוציא לרחובות אלפי מפגינים שטענו כנגד הצרת חופש הביטוי והתקשורת העצמאית.
בשנת 2022 ניסתה ממשלת פולין לחוקק חוק מעורר מחלוקת של רפורמה במערכת החינוך. הרפורמה כללה, בין היתר, צמצום משמעותי באוטונומיה של בתי הספר והגדלת תלותם בפקחי חינוך הממונים בידי שר החינוך. הנשיא הטיל וטו ראשון בראשית 2022, ולאורך השנה עבדה הממשלה על גרסה שנייה של החקיקה אך גם עליה הטיל דודה וטו (בדצמבר של אותה השנה). הוא הצדיק את הטלת הווטו בעובדה שהממשלה לא הצליחה לגבש הסכמה חברתית רחבה כלפי הרפורמה, ושהתנגדות נחרצת אליה הגיעה אליו לא רק מכיוון האופוזיציה אלא גם מצד אזרחים ועשרות ארגונים חברתיים שטענו כי היא נועדה לחזק את השליטה הפוליטית במערכת החינוך: "אני מסרב לחתום על החוק הזה, אני מבין שהרבה אנשים יהיו מאוכזבים מכך, אך ההחלטה שלי תשכך את הדאגות של חלקים גדולים בחברה שלנו". זוהי דוגמה לאופן שבו נשיא, אף כזה שמזוהה פוליטית עם הממשלה, עדיין יכול להשתמש בסמכותו כדי לרסן התנהלות דורסנית של מפלגת השלטון בעת הצורך.
חשוב לציין שכל הדוגמאות הללו של סמכויות נשיאים מעוגנות בחוקות השונות. אבל בישראל כידוע אין חוקה נוקשה, וחוק יסוד: הנשיא מקנה לו בעיקר סמכויות סמליות, ורק קומץ סמכויות ביצועיות.
גם בישראל זה לא חייב היה להיות כך. עיון בהיסטוריה של עיגון סמכויות מוסד הנשיאות מבהיר שבעת הדיונים על חוק יסוד: נשיא המדינה בשנת 1963 עלו הצעות להעניק לנשיא סמכות לדרוש מהכנסת לשקול חקיקה מחדש. למשל חבר כנסת מן המפד"ל הסביר זאת כך, בדוגמה לגבי חוק התקציב:
"אילו היה האדם העומד בראש המדינה, שאינו קשור בשום אינטרסים, בא ואומר: עליי להזהיר אתכם, נוסף על מה שאומרת הממשלה, ואני אומר לכם: תקציב זה צריך לשנותו בדברים מסוימים, ואני דורש שתצביעו עליו עוד פעם, ואולי ברוב לא פשוט, שהרי לפעמים מתקבלים אצלנו דברים ברוב מקרי; אילו היה בא ואומר: תחשבו על זה עוד פעם; אילו היה האדם הזה, בעל הפרסטיז'ה וההשפעה, בא ואומר לכנסת לחזור ולדון בדבר יש להניח כי חברי הכנסת היו מהרהרים ואומרים: צריך לדחות כל לחץ שהופעל עלינו וצריך ללכת בדרך אחרת לטובת המדינה".
דברים אלה נשמעים כיום תמימים, כיוון שבמקום שיח של כבוד הדדי בין הרשויות כפי שעולה מהציטוט, השיח מבוסס כיום על עקרון אחד בלבד – שלטון הרוב ללא רסן. בינתיים, אלה המבקשים לקדם את החלשת מערך שומרי הסף ובראשם בג"ץ והיועצים המשפטיים, הם אלה שביקשו לא פעם לבטל את מוסד הנשיאות. מי שמבקש לעצמו כוח מוחלט לא יכול לשאת אף גורם שיעמוד בדרכו.
המאמר פורסם לראשונה ב-ynet