לקרוא את האותיות הקטנות בחוק התכנון והבניה החדש
במרס השנה אושרה בכנסת בקריאה ראשונה הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010. הצעת החוק, המורכבת מיותר מ-600 סעיפים, היא הצעה לרפורמה כוללת במערכת התכנון והבנייה.* השינויים העקרוניים המוצעים בה מצויים כעת בלבה של מחלוקת ציבורית באשר לדרך הראויה לייעול המערכת, למידת הביזור או הריכוזיות המיטבית ולמנגנונים הנדרשים למניעת תופעות של שחיתות. אך לצד השינויים העקרוניים הללו כוללת הצעת החוק החדשה עוד אין-ספור שינויים בהסדרים הקיימים בחוק התכנון והבניה הנוכחי. אחד מאותם השינויים הוא צמצום היקפה של חובת תיעוד הדיונים הפנימיים של מוסדות התכנון (מהקלטה מלאה לפרוטוקול מתומצת) והטלת חובת סודיות גורפת על חברי המוסדות, האוסרת עליהם לחשוף פרטים על אודות תוכן הדיונים הללו. לפי הרפורמה המוצעת, תוטל סנקציה פלילית על המפר את חובת הסודיות, והוא יידון לשנת מאסר.
השתלשלות העניינים
כדי לעמוד על מלוא חומרת השינוי המוצע ברפורמה בעניין זה יש לבחון את השתלשלות העניינים שהביאה לידי יצירת ההסדר הקבוע כעת בחוק.
בעבר לא חויבו מוסדות התכנון בחוק לתעד את דיוניהם בפרוטוקול. בפועל כל ועדה פעלה באופן שונה, וגם כשנוהל פרוטוקול נכתב בו תמצות עיקרי הדברים בדיונים הפומביים בלבד, והדיונים הפנימיים של הוועדות לא תועדו כלל. שאלת תיעודם של הדיונים הפנימיים הגיעה לפתחו של בית המשפט העליון, וטענת משרד הפנים הייתה כי על הדיונים הפנימיים, שלא כמו הדיונים הפומביים, חל חיסיון, ולכן אין חובה לתעדם בפרוטוקול. בית המשפט העליון דחה את ההבחנה בין דיונים פנימיים לפומביים וקבע כי כל תהליך קבלת ההחלטות בגוף מנהלי חייב להיות נתון לבקרה חיצונית כדי להבטיח שההחלטות יתקבלו בתהליך מסודר ומעמיק לאחר איסוף נתונים ושקילת שיקולים ענייניים. בקרה כזאת יכולה להיות אפקטיבית רק בהתקיים תיעוד מהימן של התהליך, ומכאן החובה לתעד בפרוטוקול את הדיונים - הן הפנימיים והן הפומביים - במוסדות התכנון.בג"ץ 5593/07 ניס נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (פסק דין מ-21 בדצמבר 2009). יש להבחין בין בג"ץ ניס ובין פסק הדין שניתן בעע"ם 2418/05 מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז ירושלים (החלטה מ-24 בנובמבר 2005), שבו נקבע כי ועדת משנה הדנה בהתנגדות אינה מחויבת לתעד בפרוטוקול את ההתייעצות הפנימית של חבריה בטרם מתן החלטה בשל האופי המעין שיפוטי של מעמד זה (כשם שלא מוטלת על שופטים החובה לתעד את התייעצויותיהם לפני מתן פסק דין). הלכת מילגרום נוגעת רק לאותו גוף קטן מעין שיפוטי של ועדת משנה להתנגדויות. פסק דין זה הצטרף לשורה של פסקי דין שבהם נקבעה החשיבות שבעריכת פרוטוקולים מפורטים של הדיונים הפנימיים המתקיימים בגופים מנהליים וסטטוטוריים לצורך הבטחת השקיפות, הבקרה, ואמון הציבור בהליך המנהלי.ראו: בג"ץ 990/92 מורדוב נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מז(1) 474 (1993) בעניין דיוניה של מועצת העיר וכן בג"ץ 3751/03 אילן נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד נט(3), 817 (2005) בעניין דיוניה של ועדת מכרזים. באחד מאותם פסקי דין אף נקבע כי בין מידת הפומביות של הדיון ובין הצורך בפרוטוקול מלא צריך להיות יחס הפוך, כלומר דווקא בישיבות סגורות - שלציבור אין גישה אליהן - מתגבר הצורך בעריכת פרוטוקול מפורט.בג"ץ 954/97 שלמה כהן נ' ראש לשכת עורכי הדין, פ"ד נב(3), 486 (1998), פסקה 69 בפסק דינו של השופט חשין בעניין דיוניו של הוועד המרכזי של הלשכה.
גם הכנסת נתנה את דעתה להיעדר השקיפות במוסדות התכנון, ובסוף שנת 2007 תיקנה את חוק התכנון והבניה וקבעה כי בכל ישיבה של מוסד תכנון - הן פנימית והן פומבית - יירשם ויוקלט פרוטוקול, והוא יהיה פתוח לעיון הציבור ללא תשלום. עם זאת כדי לאפשר מידה מסוימת של התייעצות פנימית נקבע כי יו"ר מוסד התכנון רשאי להפסיק את ההקלטה לצורכי התייעצות, וכי על הפרוטוקול לשקף את הפסקת ההקלטה ואת הנימוקים לכך.סעיף 48(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), שנוסף במסגרת תיקון 80 לחוק התכנון והבניה (זכות עיון במסמכים וחובת ניהול פרוטוקול), התשס"ז-2007. בדיון שבו התקבל תיקון זה לחוק אמר ח"כ אופיר פז-פינס: "כשהדברים נעשים במחשכים, וכשלא ברור מה קרה ואיך קרה ומי הצביע ואיך הצביע - אני חושב שבמקרים כאלה עלולים לקרות הרבה מאוד דברים שאסור שיקרו... אני חושב שברגע שתהיה שקיפות תהיה הרבה יותר בקרה, יהיה פיקוח הרבה יותר הדוק וזכויות הציבור הרחב, האינטרסים הציבוריים הרחבים, ישמרו בצורה הרבה יותר טובה".דברי הכנסת מיום כ"ז בתשרי התשס"ח, 9 באוקטובר 2007.
להשלמת התמונה: בחוק התכנון והבניה הקיים מצוי סעיף "שמירת סוד", האוסר על חבר מוסד תכנון למסור מידע שהגיע לידיעתו במסגרת דיוני המוסד, אם הוחלט במפורש לשמור מידע זה בסוד.סעיף 46 לחוק התכנון והבניה. ברור כי חובת סודיות זו אינה נוגעת לתוכן הדיונים עצמם, שכאמור מוקלטים ומפורסמים, אלא מיועדת למנוע את חשיפתו של מידע רגיש או פרטי שהובא לידיעת חברי מוסד התכנון.ראו לדוגמה: ערר (מרכז) 186/07 פסטרנוק נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה מודיעין (החלטה מ-31 ביולי 2007), שם דובר על חיסיון של חוות דעת פסיכיאטרית שניתנה לתמיכה בהתנגדות למתן היתר. נוסף על כך, בחוק העונשין יש סעיף רחב האוסר על עובד מדינה או חבר בגוף סטטוטורי לגלות כל ידיעה שנחשף אליה בעת מילוי תפקידו, ונקבע כי העובר על סעיף זה צפוי לעונש של עד שלוש שנות מאסר ("איסור גילוי סודות רשמיים").סעיף 117(א) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין). אלא שסעיף זה כולל הסתייגות שלפיה הוא אינו חל על גילויו של מידע הפתוח לעיון הציבור,סעיף 117(ד)(1) לחוק העונשין. ומכאן שאינו מונע מחבר מוסד תכנון למסור מידע על אודות תוכנם של הדיונים הפנימיים.
השינוי המוצע
עתה נשוב לרפורמה הנוכחית, המציעה להשיב את הגלגל לאחור. בהצעת החוק חוזרת ומופיעה ההבחנה בין דיון פנימי לדיון פומבי. על פי ההצעה, נשארת על כנה החובה להקליט דיון פומבי, אך את הדיון הפנימי מוצע לתעד בפרוטוקול המשקף את עיקרי הדברים בלבד (זאת בניגוד לקביעת בית המשפט שהוזכרה לעיל, שלפיה דווקא בדיונים פנימיים מתגבר הצורך בפרוטוקול מלא).סעיף 155 להצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010 (להלן: הצעת החוק). אך השינוי הניכר בהצעה מצוי לא רק בצמצום היקף הפרוטוקול של הדיונים הפנימיים, אלא גם באיסור המוטל על חברי מוסדות התכנון למסור פרטים על אודות הדיונים. על פי הצעת החוק החדשה, חובת הסודיות המוטלת על חברי מוסדות התכנון תכלול את כל תוכן הדיונים הפנימיים, והמפר הוראה זו דינו - מאסר שנה.סעיפים 159 ו-538 להצעת החוק. יש לציין כי אם הדיונים הפנימיים לא יוקלטו ולא יועמדו עוד לעיון הציבור, אזי עשוי לחול סעיף איסור גילוי סודות רשמיים שהוזכר לעיל, נוסף על סעיף שמירת הסוד בחוק התכנון והבניה. כלומר, על פי המוצע כעת, לא רק שחילופי הדברים בישיבות הפנימיות לא יוקלטו ופרוטוקול הדיון הפנימי ישקף את תמצות הדברים בלבד, אלא גם יוטל על חברי הוועדה איסור פלילי למסור מידע על אודות תוכן הדיונים הפנימיים. חובת הסודיות שמוצע להטיל על משתתפי הדיונים הללו גורפת - היא נוגעת לכל מה שהתרחש בדיון הפנימי, ללא צורך לעמוד בקריטריון ספציפי. ויודגש: המניע לסעיף הסודיות אינו להגן על מידע הנוגע לצנעת הפרט או לביטחון המדינה, כיוון שנושאים אלה מוסדרים בנפרד בחוק הגנת הפרטיות ובחוק העונשין.סעיף 23ב(א) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, וסעיפים 111א-113 לחוק העונשין. ברור אפוא כי מטרת הסעיף היא למנוע את חשיפת תוכן הדיונים הפנימיים כשלעצמו.
הוראה זו חריגה הן בהיקף הסודיות והן בחומרת הסנקציה. כאמור, בחוק העונשין יש סעיף דומה האוסר על עובדי ציבור לגלות כל ידיעה שנחשפו אליה במסגרת מילוי תפקידם,סעיף 117(א) לחוק העונשין שתואר לעיל. אלא שזהו שריד ארכאי מפקודה מנדטורית, שכמעט אינו נאכף ונמתחה עליו ביקורת לא מעטה.ראו: מרדכי קרמניצר ואפרת רחף, 2005. סודות רשמיים: הצעה לתיקון האיסור הפלילי (נייר עמדה 56), המכון הישראלי לדמוקרטיה וכן דו"ח הועדה הציבורית לעניין חופש המידע (ירושלים 1995), 12. מאז חלו תמורות ניכרות בגישתו של המחוקק הישראלי לפומביות המידע המצוי אצל הרשויות, ובשנת 1998 נחקק חוק חופש המידע, המציין את מועד החלתה של חזקת פומביות בעניין המידע במקום חזקת סודיות ומהווה קו פרשת המים בעניין זה. בחוק חופש המידע מוסדר נושא הדיונים הפנימיים וההתייעצויות הפנימיות ברשויות מנהליות ונקבע כי על רשות המסרבת למסור מידע על אודות התייעצות פנימית להציג טעמים קונקרטיים המצדיקים את הסירוב.חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, סעיפים 9(ב)(4), 10 ו-17(ד). אשר להיקף הפטור ולדרישה להציג טעם המחייב מניעת פרסום, ראו: עת"ם 924/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' המועצה להשכלה גבוהה, תקדין מחוזי 2003 (3) 4413 וכן עת"ם (י-ם) 295/01 הארץ נ' הממונה על חופש המידע במשרד הבריאות. להמלצה לצמצום היקף הפטור הזה ראו: יונתן ארבל ותהילה אלטשולר, 2008. מידע רוצה להיות חופשי: הטמעת חוק חופש המידע בישראל (מחקר מדיניות 74), המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 120-119. מכל מקום, חוק חופש המידע פוטר בנסיבות מסוימות מחובת הפרסום, אך אינו מטיל איסור לפרסם. הסעיף המוצע בחוק התכנון והבניה החדש מתעלם מהוראותיו של חוק חופש המידע בעניין וחוזר לנוסחה של סודיות גורפת, התואמת את הלך הרוח בפקודות המנדטוריות ולא את החקיקה בישראל בשנת 2010.
הסכנות הטמונות בשינוי
למרבה האירוניה, הרפורמה בחוק התכנון והבניה מוצגת על ידי יוזמיה ומנסחיה ככזאת שאחת ממטרותיה העיקריות, לצד התייעלות וביזור, היא הגברת השקיפות במערכת. כך הציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה את הרפורמה בדיון הראשון של ועדת הפנים של הכנסת בהצעת החוק: "הרפורמה הזאת בנויה על כמה וכמה אבנים. היא בנויה על יעילות, על שקיפות ועל ביזור... המצב שבו חלק מהדברים מתנהלים מאחורי דלתיים סגורות הוא מצב לא בריא, הוא מצב שמאפשר השפעות זרות ומזיקות על הליכי התכנון".פרוטוקול דיון הוועדה המשותפת לוועדת הפנים ואיכות הסביבה ולוועדת הכלכלה מ-11 במאי 2010. את הפרוטוקול המלא אפשר למצוא ב:
http://www.knesset.gov.il/protocols/data/html/pnim/2010-05-11-01.html. באותו המעמד אמר מנהל מנהל התכנון במשרד הפנים כי "המערכת שדיברנו עליה היא מערכת שקופה. כולנו יושבים בחלון ראווה. אנחנו רוצים שיבקרו אותנו". לא ברור כיצד סעיף שמירת הסוד המוצע עולה בקנה אחד עם השאיפה להגביר את השקיפות ואת הביקורת הציבורית על מערכת התכנון.
מנסחיה של הצעת החוק נקטו גם חוסר שקיפות מסוים בעניין עצם עריכת השינוי בנושא זה: בדברי ההסבר להצעת החוק אין כל אזכור של השינוי שחל בסעיף שמירת הסוד ולא מוצגת ההנמקה לשינוי. ייתכן שהשינוי נובע מן ההשקפה שלפיה הטלת חיסיון על הדיונים הפנימיים תשחרר את חברי מוסדות התכנון מלחצים חיצוניים ותאפשר להם להתלבט ולדון ביתר חופשיות.זו ההנמקה שניתנה בדברי ההסבר לפטור בסעיף 9ב(4) להצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז-1997, ה"ח 2630, 404, אותו סעיף שלפיו הרשות אינה חייבת לחשוף את דיוניה הפנימיים: "הערכה מקובלת היא כי לא ניתן לקיים דיונים כנים... אלא אם יובטח מעטה מסוים של חיסיון". אך טענה זו היא בעייתית ביותר: באותה מידה יכול מעטה החשאיות ליתן לחברי הוועדות את החופש לפעול על סמך שיקולים שאינם ענייניים ולאפשר את הפעלת הלחצים. כמו כן, הטלת חיסיון על הדיונים מסירה את האחריות האישית מחברי הוועדה ופוטרת אותם ממתן דין וחשבון לציבור על מידת מעורבותם בהחלטות שהתקבלו. הטענה שהסודיות מבטיחה את חופש ההתבטאות נדחתה בסיטואציות רגישות הרבה יותר, כגון ישיבות הוועדות למינוי אקדמי, שבהן דנים חברים בקידום הקולגות שלהם.ע"ע (ארצי) 1185/04 אוניברסיטת בר אילן נ' קיסר (החלטה מ-24 במרס 2005). אשר לאפשרות להבחין בין דיונים הנוגעים לגופו של אדם, שבפרוטוקולים שלהם יושמטו שמות הדוברים, ובין דיונים הנוגעים לנושאים כלליים, שהפרוטוקולים שלהם יהיו מלאים, ראו: י' ארבל ות' אלטשולר, 2008. מידע רוצה להיות חופשי: הטמעת חוק חופש המידע בישראל (מחקר מדיניות 74), המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 144-142. אשר לענייננו - לא מדובר בנושאים בעלי אופי אישי, ומן החברים במוסדות התכנון אפשר לצפות כי ינקטו עמדה, ינמקו אותה ויעמדו מאחוריה, גם אם הישיבות אינן חסויות. השופט חשין עסק באפשרות להתבטא בחופשיות בעניינה של ועדת מכרזים, אך נראה כי הדברים תקפים גם לענייננו: "מי שליבו טהור, מצפונו נקי ועשייתו נאמנה, לא יירא ולא ייחת. טרחתי ויגעתי ולא נמצא לי מה מורא יהלך עליהם על חברי ועדת המכרזים - או על חברי הדירקטוריון - אם יאמרו את אשר על ליבם ודבריהם יגיעו עדי המפסיד במכרז. ואולם, גם לו אמרנו אחרת - ולא אמרנו אחרת - גם אז לא היה באותו שיקול של שמא-יירא ושמא-ייחת כדי להכריע בדעתי... הנושא במשרה ציבורית והוא משרת הציבור, נוטל על עצמו סיכונים מסוימים... ואם לא יוכל לשאת בסיכון, יפנה נא את מקומו לחברו הטוב ממנו".ע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ' חברת החשמל לישראל, פ"ד מח(3) 749, 799 (1994). ראו גם את קביעת בית המשפט בעניין חשיפת הפרוטוקולים הפנימיים של הוועדה הציבורית להרחבת סל התרופות בעת"ם (י-ם) 295/01 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' הממונה על חופש המידע במשרד הבריאות (פסק דין מ-6 באפריל 2002), שם נאמר: "דווקא בשל מעמדם של חברי הועדה, יש לצפות כי לא יושפעו מלחצים אלה ואחרים אלא יתייחסו באופן ענייני ורציני לנושא, ויוכלו לעמוד מאחורי עמדותיהם. יתרה מזו, חשיפת המידע בנסיבות שלפנינו, תחייב את בעלי המקצוע השונים להביע דעה אמיתית וכנה ביודעם כי דעתם חשופה לביקורת מקצועית וציבורית".
צמצום היקף התיעוד וניסיון להרתיע את חברי מוסדות התכנון מלגלות את המתרחש בדיונים הפנימיים מאחורי הדלתות הסגורות בדרך של איום במאסר מנוגדים לעקרונות המנהל התקין. מוסדות התכנון שולטים באחד המשאבים הציבוריים היקרים ביותר - המקרקעין. ההחלטות המתקבלות במוסדות הללו, החל בשינוי ייעוד של קרקע וכלה באישור תכנית, הן בעלות פוטנציאל להעשיר את כיסם של אחדים ולעלות לציבור ביוקר. הוכח כי המוסדות הללו נכשלו לא פעם בעבר, ומכאן החשיבות למנוע ניסיונות להסתיר את הנעשה בהם מעיני הציבור. אף שלפומביות חסרונות משלה, כגון הגברת הנטייה לפופוליזם, היא עדיפה מן החלופות. הכלל המקובל בעניינם של כל גופי השלטון במשטר דמוקרטי הוא כי הפומביות והחשיפה לביקורת הן מחסומים אפקטיביים בפני השחיתות וערובות לפעילות תקינה, נטולת פניות וחפה מאינטרסים. אין סיבה שלא ליישם את הכלל הזה במוסדות התכנון.
חמורה לא פחות מעצם הטלת האיסור לחשוף מידע מן הדיונים הפנימיים היא הקביעה שאיסור זה פלילי. יש איסורים פליליים מעטים המגבילים את חופש הביטוי ואת זכות הציבור לדעת (כגון איסור לשון הרע ואיסורי הסתה, המרדה ואמירת ביטויים גזעניים). בבסיס האיסורים הללו מצוי ערך מוגן חשוב אחר (כגון כבודו של אדם אחר או שלומו), המצדיק את הגבלת חופש הביטוי. חוקים אלה מבוססים על נוסחאות הפעלה מאזנות (כגון "ודאות קרובה לפגיעה ממשית") או הגנות ("אמת דיברתי"), המצמצמות את תחולתם ומבטיחות איזון ראוי בין הערכים המתנגשים. אשר לדיוניהם הפנימיים של מוסדות התכנון, לא ברור מהו הערך שעליו נועד האיסור להגן ואם הוא מצדיק את הפגיעה הנגרמת לחופש הביטוי. על כל פנים, עצם הטלת האיסור הגורף מעידה כי לא נעשה כל מאמץ למזער את הפגיעה בחופש הביטוי.
נוסף על כך, האיסור מנוסח בצורה רחבה מדי מכדי שייאכף כראוי. יצירת איסור פלילי ללא כוונה לאכוף אותו אכיפה מלאה שומטת את הקרקע מתחת האיסור ומעלה חשש לאכיפה סלקטיבית או שרירותית. סביר להניח כי בפועל ישמש האיסור כלי ניגוח בין חברי הוועדה ואמצעי להפעלת לחץ חיצוני עליהם. אפשר רק לדמיין את התסריט של דרישה לנהל חקירה בשל חשד להדלפת מידע מישיבה פנימית של ועדה מקומית פלונית ואת חילופי ההאשמות בין חברי הוועדה. אין הצדקה לבזבוז המשאבים ולפגיעה בתפקוד מוסד התכנון שיגרום המרדף העקר לאיתור המדליף. אף אם האיסור עצמו מוצדק - והוא אינו - די בקשיים היישומיים הללו כדי להצדיק את הוויתור עליו.
סוף דבר
בחודשים הקרובים צפוי להימשך הוויכוח על הרפורמה במערכת התכנון והבנייה, שיתרכז ודאי בסוגיית המבנה המיטבי של מערכת התכנון והדרך הראויה לייעולה. לצד ההכרעה בשאלות עקרוניות אלה, חשוב להבטיח גם את השקיפות של הגופים הפועלים במערכת התכנון, ולהיזהר שמא במסגרת אותה רפורמה עבת כרס יתקבלו בלי משים גם סעיפים קטנים בעלי חשיבות רבה, שאינם זוכים בהכרח לתשומת הלב הציבורית ולדיון מעמיק. סעיף כמו זה שתואר לעיל ננעץ כסיכה בבלון הרטוריקה המלווה את הרפורמה. הוא חושף את הפער הגדול בין אופן שיווקה של הרפורמה ובין ההסדרים הקונקרטיים המצויים בה בפועל ומטיל צל כבד על מידת מחויבותה של ההצעה כולה לעקרונות יסוד דמוקרטיים ולמאבק בשחיתות.
פרופ' מרדכי קרמניצר הוא סגן נשיא לחקר הדמוקרטיה במכון הישראלי לדמוקרטיה.
עו"ד טליה שטיינר היא עוזרת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה.
*לנוסח המלא של הצעת החוק ראו:
http://www.knesset.gov.il/Laws/Data
/BillGoverment/499/499.pdf
עוד בנושא
פרסומים
מרדכי קרמניצר ואפרת רחף, סודות רשמיים: הצעה לתיקון האיסור הפלילי, 2005