איחוד כלכלי באירופה

האיחוד האירופי הפך ברבות השנים לישות פוליטית ומדינית בעלת השפעה, אך תחילתו בשיתוף פעולה כלכלי. נהוג לראות ב"אמנת הפלדה והפחם" מתחילת שנות ה-50 את ראשית כינונו של האיחוד האירופי. אמנה זו, הכלכלית במהותה, באה להסדיר את הקשרים המסחריים בין שש המדינות המייסדות (גרמניה, צרפת, איטליה, הולנד, בלגיה ולוקסמבורג) בכל הנוגע לפלדה ופחם.

מבוא

האיחוד האירופי הפך ברבות השנים לישות פוליטית ומדינית בעלת השפעה, אך תחילתו בשיתוף פעולה כלכלי. נהוג לראות ב"אמנת הפלדה והפחם" מתחילת שנות ה-50 את ראשית כינונו של האיחוד האירופי. אמנה זו, הכלכלית במהותה, באה להסדיר את הקשרים המסחריים בין שש המדינות המייסדות (גרמניה, צרפת, איטליה, הולנד, בלגיה ולוקסמבורג) בכל הנוגע לפלדה ופחם.

גם כיום הליבה של האיחוד היא ההאחדה הכלכלית. מדובר בתהליך אטי ומורכב שעבר האיחוד האירופי במהלך שנות קיומו: החל מפתיחת הגבולות, דרך האחדה בתקינה וברגולציה ועד לכינון של אזור מטבע אחיד - האירו. בנוסף, המבנה הכלכלי של האיחוד האירופי בכלל ושל אזור האירו בפרט משפיע רבות על הקשרים עם מדינות שלישיות, לרבות ישראל.

מאמר זה בא לבאר מהי בדיוק האחדה כלכלית ואיך זו האירופית בנויה, לרבות השלבים בכינון האיחוד המוניטרי והכלים שבהם נעשה שימוש במסגרת המנגנון של האיחוד הכלכלי ושל אזור האירו באירופה; בסוף המאמר ידובר על דרכי ההתמודדות של מדינות האיחוד האירופי השונות עם המשבר הכלכלי העולמי.

 מהי האחדה כלכלית?

אפשר לראות את תהליך ההאחדה הכלכלית בין מדינות כבנוי משלבים במדרג שבו כל שלב נסמך על השלב הקודם לו: השלב הראשון של האחדה כלכלית נוגע להסכמי סחר ולכינון של אזור סחר חופשי (אס"ח), והוא מתייחס רק להורדה של מכסים ומכסות; השלב השני של ההאחדה הוא הסכם אסוציאציה אשר מכונן הורדה של חסמי סחר נוספים, כגון שינוי הרגולציה, איסור על סובסידיות לסקטורים שונים והאחדת התקינה; השלב השלישי של ההאחדה מתייחס לכינון של אזור כלכלי אשר נסמך על ארבע החירויות: חופש תנועה של סחורות, הון, שירותים ואנשים. המדינות שהיו חברות באיחוד האירופי בראשית הדרך קיבלו על עצמן את עקרון ארבע החירויות כבר באמנת רומא משנת 1957. 

ארבע החירויות משמשות גם בסיס לאזור הכלכלי האירופי (European Economic Area - EEA) בהסכם שנחתם בינואר 1994 בין מדינות איגוד הסחר החופשי האירופי (אפט"א) ובין האיחוד האירופי. כיום רק שלוש מדינות החברות ב-EEA אינן שייכות לאיחוד האירופי: נורבגיה, איסלנד וליכטנשטיין. מדינות אלה מקבלות על עצמן את החלטות האיחוד מבלי להיות שותפות פורמליות בקבלת ההחלטות, והשפעתן באה לידי ביטוי בהשתתפותן בשוק הכלכלי המאוחד. שוויץ, מדינה חברה באפט"א, החליטה במשאל עם לא להיכנס לאזור הכלכלי האירופי והיא מקיימת קשרים כלכליים באמצעות הסכמים בילטרליים שונים.
כינונו של אזור כלכלי כדוגמת ה-EEA מאפשר רמה גבוהה של אינטגרציה כלכלית, אך כל עסקה בין המדינות מחייבת המרת מטבע. עלויות עסקה אלה מהוות חסם סחר נוסף, וביטול הצורך להמיר מטבעות וכינונו של אזור מטבע אחיד יוליכו לרמת ההאחדה הגבוהה ביותר - לאיחוד מוניטרי.

 האיחוד המוניטרי - אזור האירו ()

האיחוד המוניטרי באירופה נבנה על פי המודל של מנדל (R.A. Mundell) בדבר אזור אופטימלי למטבע אחיד -(Optimum Currency Area (OCA. המודל אשר פורסם ב-1961 אומר שכינון אזור מטבע אחיד אפשרי ככל ששתי כלכלות הן סימטריות יותר ורמת האינטגרציה ביניהן גבוהה יותר. מטבע אחיד יהיה לא יעיל כאשר רמת התוצר לנפש שונה מאוד בין שתי כלכלות. מנגנונים שונים מאפשרים איזון בין הכלכלות באזור המטבע, אך גם תלות הדדית:

• גמישות בשכר הנומינלי - במקרה של משבר כלכלי המעסיקים יכולים להוריד את רמת השכר, לחסוך בעלויות ולצאת מהמשבר.
• ניידות של שוק העבודה - אלמנט אשר מביא איזון: בעקבות משבר במדינה אחת יעברו העובדים למדינה אחרת שבה רמת השכר גבוהה יותר. מעבר זה יעלה את הביקוש לעובדים במדינת היעד ויוריד את רמת השכר בה, ובה בעת יעלה השכר במדינת המקור. בפרספקטיבה ארוכת טווח תתאושש הכלכלה, ולאחר מכן יחזרו העובדים למדינת המקור.
• העברות פיסקליות - בדומה לעובדים, גם ההון יכול לעבור בין הכלכלות ולאזן בין המדינות.

המדינות החברות באיחוד המוניטרי קיבלו את האיחוד המוניטרי כמטרה כבר בשנת 1969, אך רק בכפוף לאמנת מסטריכט (ראו: אמנת מסטרכיט באתר האיחוד האירופי) שנחתמה בפברואר 1992 נקבעו חוקי האיחוד המוניטרי. חוקים אלו ידועים כחוקי מסטריכט, והם מציבים קריטריונים לכינון אזור יעיל של מטבע אחיד:

• חוב ציבורי של עד 60% מהתמ"ג. זהו קריטריון חלש, שכן אפשר לעקוף אותו ולהעביר חובות ציבוריים לחשבונות צל. בעת כינון האירו חרגו מרבית המדינות מהקריטריון, אולם אפשר להתגבר על כך באמצעות הקטנת החוב הציבורי ו/או הגדלת התמ"ג.
• גירעון תקציבי של עד 3% מהתמ"ג אשר יוצר משמעת תקציבית.
• רמת האינפלציה נקבעת לפי רמת האינפלציה בשלושת המדינות עם רמת האינפלציה הנמוכה ביותר, שכן רמה נמוכה מעידה על יציבות כלכלית.
• גובה הריבית נקבע גם הוא לפי הרמה בשלושת המדינות עם רמת האינפלציה הנמוכה ביותר. במדינות רבות הביא הדבר להורדת הריבית, צעד הממתן את עליית החוב הציבורי ומסייע לעמוד בקריטריון הראשון.
• יציבות של שנתיים בשער החליפין - קריטריון אשר מטרתו לבדוק מוביליות חיצונית ויציבות כלכלית לאורך זמן.

ארבעת החוקים הראשונים נועדו להגדיל את הדמיון בין הכלכלות, והם מבטיחים סימטריה גבוהה יחסית ביניהן. אינטגרציה כלכלית כבר הייתה קיימת, לאחר שבמחצית הראשונה של שנות ה-90 הוסרו במידה רבה חסמי סחר שונים והוטמעו ארבע החירויות. חשוב לשים לב לכך שתנאי הסף להצטרפות לאזור האירו (גירעון, ריבית ואינפלציה) נקבעים לפי המדינות החזקות מהבחינה הכלכלית.

המדינות המכוננות של אזור האירו לא עמדו בכל הקריטריונים בשנת החתימה. למעשה הכניסה לאיחוד מוניטרי נעשתה בתהליך הדרגתי, ובמהלכו התחייבו המדינות לעמוד בקריטריונים בתוך מספר מסוים של שנים. מטבע האירו נכנס לתוקף ב-1 בינואר 2000, והחלתו כמטבע סחיר במדינות החברות התבצעה ב-1 בינואר 2002. כיום מונה גוש האירו 16 מדינות מתוך 27 המדינות החברות באיחוד האירופי. מבחינה זו מדובר בתהליך שלא הושלם, מכיוון שלא כל המדינות החברות באיחוד האירופי חברות גם באיחוד המוניטרי (ראו טבלה).

טבלה: המדינות המצטרפות לאיחוד המוניטרי

שנת הצטרפות	המדינות המצטרפות
1999	גרמניה, צרפת, איטליה, בלגיה, לוקסמבורג, הולנד, ספרד, פורטוגל, אוסטריה, אירלנד ופינלנד
2001	יוון
2007	סלובניה
2008	מלטה, קפריסין
2009	סלובקיה

הכלים המקיימים את האיחוד המוניטרי

בדומה למה שקורה במבנה הפוליטי של האיחוד האירופי (להרחבה ראו: מוסדות האיחוד האירופי: האומנם דמוקרטיים במידה הרצויה), גם בתחום הכלכלי המדינה מאבדת מכוחה לטובת גוף-על. במקרה הזה מייצגי גוף-העל הם הבנק המרכזי האירופי (ECB), ועדת שרי הכלכלה של האיחוד והנציבות האירופית. מבנה חדש זה של הכלכלה יצר כמה כלים כלכליים חדשים:

• תכנית היציבות והצמיחה (SGP - Stability and Growth Pact): כלי שנועד להבטיח שהמדינות החברות יעמדו בחוקי מסטריכט - באמצעות מעקב, אזהרות וענישה במקרה הצורך. הנציבות מונתה לבדוק את הדוחות התקציביים של המדינות החברות. במקרה של חריגה ניתנת אזהרה ואפשרות לתקן את החריגה. אם לא תוקנה החריגה, בשלבים הבאים יוטל עונש בצורה של הוספת פרמיית סיכון במתן אשראי ולאחר מכן גם ייחסם האשראי של המדינה.
  בפועל עוד לא הוטל עונש, אלא הופעל לחץ בלבד (בעיקר על המדינות הקטנות). כיום, לאור המשבר העולמי הנתפס כמצב חריג, הנציבות מאפשרת חריגות מסוימות והכלי כמעט שאינו בשימוש.
• One-Size-Fits-All: מכיוון שמדובר באזור עם מטבע אחד ומדיניות מוניטרית אחידה כבר אין צורך במנגנון המסדיר שערי חליפין, כפי שהיה קודם לכן. אמנם יש חיסכון בעלויות העסקה של המרת המטבעות, אך זה כרוך גם בביטול הכלים המוניטריים שהיו בידי המדינות. הדבר יוצר בעיות מספר בקרב המדינות החברות:

• המדינות החברות מאבדות את השליטה בקביעת המדיניות המוניטרית שלהן, שכן הבנק המרכזי האירופי הוא הקובע את הריבית והמדינות מחויבות לקיים זאת בשטחן.
• המדינות פועלות במגבלת תקרה במדיניות הפיסקלית שלהן, שכן עליהן להתאים את התקציב לחוקי מסטריכט. אין כאן איבוד מוחלט של שליטה כמו במקרה המוניטרי, אבל יש כאן בהחלט הגבלה של יכולות עצמאיות.
• איבוד הכלי של שליטה בערך החליפין של המטבע.

היתרון בהצטרפות לגוש המטבע האחיד הוא ביטול עלויות העסקה, ומחיר ההצטרפות הוא איבוד הכלים המסורתיים של קביעת מדיניות כלכלית. התלות הנוצרת בגין כך בין המדינות  מבטיחה תמיכה במדינות החלשות יותר. מתוך סקר תקופתי שערכה הנציבות (ראו: סקר Eurobarometer) עולה כי המדינות  המרוצות ביותר מהאירו הן מדינות שכלכלית היו פחות יציבות טרם המהלך.

• הבנק האירופי המרכזי (ECB): מטרתו העיקרית של הבנק האירופי המרכזי היא להילחם באינפלציה, ולכן נקבע שרמת אינפלציה בגוש האירו לא תעלה על 2% בשנה. לפי מדד הHCPI- Harmonize Costumer Prise Index כל מדינה קובעת לעצמה את רמת הריבית המתאימה לה בהתאם לריבית של הבנק המרכזי.
  רמת אינפלציה מתחת ל-2% היא מטרה שאפתנית מאוד, ומעטות הן המדינות המסוגלות לעמוד בכך. למרות זאת נקבעה מטרה זו בניסיון להבטיח את יציבות המטבע. יציבות האירו חשובה, אם רוצים להבטיח את חוזק האירו ולוודא שהמדינות החברות יישארו באזור המטבע האחיד.

מדיניות אחידה בתחום סחר החוץ והמכס אל מול שאר העולם החלה כבר באמנת רומא, והיא קיבלה משנה תוקף תחת אמנת מסטריכט. לפי מדיניות זו ההסכמים הכלכליים השונים, כגון הסכמי סחר, נקבעים ברמת האיחוד האירופי. הנציבות אחראית לעריכת הסכם עם צד שלישי או לגיבוש כל הסכם בין-לאומי אחר, והפרלמנט האירופי וכל המדינות החברות אמורים לאשרו. מבחינה זו כל מהלך של הנציבות מול צד שלישי  - לרבות תכניות כגון מדיניות השכנות האירופית (ENP) והשותפות האירופית-הים תיכונית (EMP) - תקף גם באיחוד המוניטרי. יש לכך השלכות רבות על יחסי החוץ של המדינות החברות באיחוד האירופי, לרבות אל מול ישראל. (לפירוט תכניות אלו מהזווית הישראלית ראו: ישראל והאיחוד האירופי - 50 שנה של קשרים ושיתוף פעולה).

התמודדות האיחוד עם המשבר העולמי

המשבר הכלכלי העולמי שהחל ב-2007 בקריסתו של שוק הנדל"ן בארצות הברית , מציב אתגר לא פשוט בפני מדינות האיחוד האירופי בכלל והאיחוד המוניטרי בפרט (להרחבה ראו: חזרה אל "השוביניזם הכלכלי" - הרחבת הסדקים במרקם הסולידריות האירופית לנוכח המשבר הכלכלי). מדינות יכולות להגן על התעשיות המקומיות שלהן בכפוף להסכמים הבין-לאומיים השונים שעליהן חתמו, אולם מדינות האיחוד האירופי נמצאות במצב שונה. כלי הפרוטקציוניזם (הגנה על תעשיות מקומיות) הוא כלי בעייתי, וארגונים כגון ה-OECD או קרן המטבע הבינלאומית (IMF) מזהירים מפניו לאור המשבר ולאור הרצון הגובר של המדינות השונות לעשות בו שימוש. פעולות המגנות על התעשיות המקומיות אמנם משפרות את המצב בטווח הקצר, אך בטווח הארוך הן מזיקות לסחר הבין-לאומי ולצמיחה.

בתוך האיחוד האירופי חל איסור מוחלט על מתן סובסידיות וחסמי סחר נוספים. כל תכנית ממשלתית להצלת הכלכלה ולתמיכה בתעשיות נבדקת על ידי הנציבות האירופית וחייבת באישורה. ההתמודדות עם המשבר משתנה ממדינה למדינה, והשוני מורגש בעיקר בין המדינות העשירות יותר לעשירות פחות באיחוד האירופי. מדינות המערב באיחוד האירופי, כולן חברות באזור האירו, מצאו דרכים להגן על הכלכלות ועל התעשיות המקומיות שלהן. דרכים אלו הן ברוח התכניות המועברות בארצות הברית, אך בקנה מידה קטן יותר, שכן הן רוצות ליהנות מההאצה הכלכלית שהתכניות האמריקניות מביאות מבלי להיכנס לגירעון עצמי גדול מדי.
אפשר למצוא מגמות בניסיונות החילוץ מהמשבר הכלכלי של מדינות מערב אירופה:

• מתן מענקים וערבויות למערכת הפיננסית, לרבות הגדלות אשראי וביטוחי סחר חוץ. התכנית הגדולה ביותר היא התכנית הגרמנית אשר עומדת על 30 ביליון אירו המיועדים למערכת הפיננסית ועוד ערבויות בסך 400 ביליון אירו.
• הורדת מסים. בוועידת שרי הכלכלה של האיחוד האירופי מ-10 במרס 2009 התקבלה החלטה לאפשר את הורדת המע"מ לרמה של 5.5%, צעד שהמדינות אימצו ברמות שונות. אנגליה הורידה בנוסף במס החברות, גרמניה הפחיתה גם את מס ההכנסה לשכבות החלשות ובמדינות אחרות הופחת או בוטל מס בריאות.
• מתן מענקים לסקטורים שונים בתעשייה, בעיקר לתעשיות הרכב, תעשייה מרכזית ביבשת האירופית שנפגעה קשות לאור המשבר. צרפת ובריטניה מעבירות מענקים ישירות אל החברות, ואילו גרמניה ואיטליה מעודדות את התעשייה באמצעות מענקי צריכה (מענק הניתן לצרכן בעת סליקת רכבו הישן ורכישת רכב חדש וירוק יותר).
• השקעה גדולה יותר בפרויקטים ציבוריים, לרבות בניית בתי ספר, כבישים ובתי כלא.

מדינות המזרח באיחוד האירופי שאינן שייכות לאזור האירו, הן כלכלות חלשות יותר והן נפגעו קשה יותר מהמשבר. קרן המטבע העולמית מזרימה כספים גם למזרח אירופה, והיא קראה לצרף מדינות אלה לאזור האירו מבלי להעניק להן חברות מלאה בו - לאור המעמד הכלכלי הנמוך שלהן. הבנק האירופי המרכזי פסל תכנית זו בטענה שאי אפשר לעבור על חוקי מסטריכט ושצירופן יפגע ביציבותו של אזור המטבע האחיד.

עם זאת ננקטו צעדים מספר שנועדו לתמוך במדינות החלשות יותר באיחוד האירופי. בוועידת ה-G20 אשר התקיימה השנה בלונדון, ב-2 באפריל, החליטו 20 המדינות המתועשות - ביניהן המדינות החזקות של גוש האירו - להגדיל  לאור המשבר מהותית את הכספים שהן מעבירות לקרן המטבע הבינלאומית לצורך תמיכה במדינות החלשות. עוד הוחלט בוועידה כי המדינות יפעלו להגברת הרגולציה על המערכות הפיננסיות ויימנעו מצעדים פרוטקציוניסטיים עתידיים. (על סיקור ועידת G20 ראו אתר Euractive).

בנוסף הכריזה לאחרונה הנציבות האירופית על תכנית בגובה 3 טריליון אירו המיועדים למערכות הפיננסיות בשטחה, לאור העובדה שחלק ממדינות האיחוד האירופי (מדינות מרכז אירופה ומזרחה) אינן מסוגלות להקציב מענקים וערבויות למערכת הפיננסית שלהן. התכנית כוללת בעיקר מתן ערבויות לבנקים לצד תכניות האצה נוספות. הדבר בא לייצב את המדינות החלשות בניסיון למנוע את העמקת המשבר באיחוד האירופי בכללותו.

סיכום

ההאחדה הכלכלית ברמה הגבוהה ביותר החלה באירופה לקראת סוף האלף הקודם והיא ידועה בשמה 'אזור האירו'. התהליך ליצירת אזור מטבע אחיד הוא אטי וארוך, והוא משולב בתהליך ההאחדה הפוליטית של האיחוד. כינון האזור של מטבע אחיד יוצרת אזור גדול שהוא יציב מבחינה כלכלית, אך הוא גם נוטל מן המדינות החברות כלים כלכליים מסורתיים. הכוח בקביעת המדיניות המוניטרית עובר לגופי-העל: ועידת השרים, הבנק האירופי המרכזי והנציבות. ככל שההאחדה הכלכלית בין מדינות האיחוד האירופי גדלה, כך גדלה התלות ההדדית ביניהן - לטוב ולרע. הדבר נראה ביתר שאת לאור המשבר הכלכלי העולמי הנוכחי, משבר המחייב את המדינות העשירות והחזקות באיחוד להקציב כספים להצלת המדינות החלשות יותר.

מקורות

מונין, נלי, תשס"ג 2003. האיחוד האירופי וישראל: תמונת מצב, ירושלים: משרד האוצר האגף הבינלאומי.

Eijffinger, Sylvester C.W., 2009. Banking Rescue and Economic Recovery Plans in the Netherlands and Other EU Member States, Briefing paper for the Committee on Economic and Monetary Affairs with the national parliaments, 11-12 February.

Eran, Oded, 2008. Europe and Israel: Strengthening the Partnership, Statement at a joint hearing, Director-General of the World Jewish Congress Office in Jerusalem.

Tovias, Alfred, 2003. Mapping Israel's Policy Options Regarding Its Future Institutionalised Relations with the European Union, CEPS Working Paper No. 3.

Mundell, Robert A., 1961. "A Theory of Optimum Currency Areas", The American Economic Review 51 (4): 657-665.

קישורים
אמנת מסטריכט באתר האיחוד האירופי -
http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html

סקר של הנציבות האירופית -
http://ec.europa.eu/public_opinion/standard_en.htm
 
על תכנית ההאצה הגרמנית -
http://news.xinhuanet.com/english/2009-03/10/content_10979244.htm

על מגוון התכניות הכלכליות לתעשיות הרכב -
http://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3688342,00.html
http://www.euractiv.com/en/eu-elections/eu-warned-protectionist-boomerang/article-179654
http://www.euractiv.com/en/transport/french-turn-car-rescue-plan/article-179846
http://www.domain-b.com/industry/Automobiles/cars/20090321_uk_car.html
http://www.lifeinitaly.com/node/4195
http://www.manufacturing.net/News-Spain-OKs-5B-Auto-Industry-Rescue-Plan-021309.aspx?menuid=248
 
על החלטת שרי הכלכלה של האיחוד האירופי להורדת המע"מ -
http://www.euractiv.com/en/euro/eu-ministers-agree-lower-vat/article-180139

על התמודדותן של מדינות מזרח האיחוד עם המשבר העולמי -
http://euobserver.com/9/27925/?rk=1 

סיקור של ועידת ה-G20 -
http://www.euractiv.com/en/euro/g20-heading-hedge-fund-regulation/article-180924 

על תכנית התמיכה של האיחוד בסך 3 טריליון אירו -
http://euobserver.com/9/27937/?rk=1