להורדה

הסדרת הפיקוח על עמלות הַיֶתר בשוק הפרסום

הצעה לסדר 2, ינואר 2013

  • מאת:
  • שנה:
  • כריכה: מקוון בלבד
  • מספר עמודים: 35 עמ’
  • מרכז: המרכז לערכים ולמוסדות דמוקרטיים

עמלות הַיֶתר הן עמלות המשולמת לחברות פרסום גדולות על ידי המפרסמים ועל ידי אמצעי התקשורת שבהם הפרסום מתבצע. מדובר בסוגיה רגישה שנמצאת בתווך שבין המפרסמים הגדולים לבין חברות הפרסום הגדולות ובינן לבין המחוקק והגופים הרגולטוריים המעורבים בהסדרה (הממונה על ההגבלים העסקיים, הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ומשרד התקשורת). ההתמודדות עם הסדרת עמלות היתר בשוק הפרסום הכרחית דווקא עכשיו - בעידן של משברים קשים בשוק הטלוויזיה המסחרית ובעיתונות הכתובה.

עמלות הַיֶתר הן עמלות המשולמת לחברות פרסום גדולות על ידי ספקים בשוק הפרסום (כלומר, על ידי המפרסמים) ועל ידי החברות המספקות את המדיה (כלומר, עיתונים והערוצים המסחריים של הטלוויזיה והרדיו).

עמלות היתר מגדילות את הרווח של משרדי הפרסום על חשבון השחקנים האחרים באופן לא תחרותי, משום שהן משולמות למשרדי הפרסום בגלל הדומיננטיות של חברות רכש המדיה — החברות הרוכשות מאמצעי התקשורת את שטחי הפרסום או זמני הפרסום — שבשליטתם. המפרסמים, מצדם, אינם מודעים להיקפי התשלום ולכן אינם יכולים לדרוש החזר אפקטיבי.

תופעת עמלות היתר מעלה בעיה של כשל מידע בשוק הפרסום הנובע מריכוזיות אנכית ואופקית. הריכוזיות האנכית מתבטאת בכך שחברות הפרסום שולטות גם בחברות רכש המדיה; הריכוזיות האופקית מתבטאת בכך שחברות רכש המדיה מאוגדות בהסדרים הגורמים לשוק רכש המדיה להיות ריכוזי.

לעמלות היתר השפעה רבה גם על ההסדרה של שוק התקשורת. שיעור גבוה של עמלות מקטין את היכולת של גופי המדיה המשלמים אותן להשקיע את ההון באפיקים אחרים (במקרה של זכייניות הטלוויזיה, למשל, בהפקות מקור), וכן משפיע כמובן על יציבותם הכלכלית.

מדובר בסוגיה שהסדרה מקצועית שלה דורשת התחשבות בשיקולים הן מתחום התחרות והן מתחום התקשורת (במובנו הרחב). זוהי סוגיה רגישה הנמצאת בתווך שבין המפרסמים הגדולים לבין חברות הפרסום הגדולות, וכמה גופים רגולטורים מעורבים בהסדרתה.

ההמלצות לפעולה כוללות שני שלבים. בשלב הראשון אנו ממליצים שהממונה ינקוט שורה של צעדים מידיים ואקטיביים בדפוסי פעולה מיוחדים שלא ננקטו בעבר: שימוש אינטנסיבי יותר בסמכות ההיוועצות במקרים של פטורים ומיזוגים, דרישה להנמקה רחבה ושימוש בסמכות ליתן חוות דעת מקדמית לצורך בחינה יזומה של התחרותיות בשוק. על פי המלצתנו, צעדים אלה יינקטו מתוך שיתוף פעולה ותיאום — ולא רק היוועצות — עם רגולטורים נוספים לצורך גיבוש מדיניות מקיפה ושקופה יותר מהמדיניות הנוכחית.

בשלב השני — אם יתברר כי הצעדים המידיים שננקטו בשלב הראשון אינם יעילים דיים, בהתחשב במצב החמור שאליו נקלע השוק — יש לפעול בחקיקה להקטנת הריכוזיות בשוק הפרסום ובשוק רכש המדיה ולהגברת השקיפות בעסקאות בשוק זה, לפי המתווה שיפורט להלן:

  1. יש להסדיר את שיתוף הפעולה בין הרגולטורים בתחום עמלות היתר. אנו ממליצים להסדיר בחקיקה את דרכי הפעולה המשותפות של כל גורמי ההסדרה ולא את שיעור העמלות או את כמות רכש המדיה, שהם היבטים נקודתיים מכדי להסדירם בחקיקה קשיחה.
  2. יש להסמיך את הממונה בהסמכה מפורשת לבחון את התחרותיות בענף הפרסום במסגרת חטיבת התחרותיות. חטיבה זו, שהוקמה בשנת 2011, מוסמכת לנהל מעקב שוטף אחרי התחרות בשווקים נבחרים במשק, והיא הגוף המתאים לממש את ההסמכה שתינתן בחוק.
  3. יש להטיל חובת כתב וחובת שקיפות על עסקאות בשוק רכש המדיה (במשולש היחסים שבין מפרסמים, פרסומאים וחברות מדיה). פיקוח מסוג זה חיוני מאוד להגדלת היקף המידע שבידי המתקשרים.

לדעתנו אין לכלול בהצעה הסדר של פיקוח על מחירים או הגבלה על הטווח של שטחי המדיה שאפשר לרכוש. גם הסמכה של שר התקשורת לקביעת שיעור העמלות המרבי שאותו יוכל אמצעי התקשורת לשלם למתווך התקשורת עלולה להוביל לעיוותים לא רצויים, כגון לחצים על השר, אי–יכולת להגיב בצורה מהירה דיה לשוק משתנה וחוסר יעילות. אם תוענק לשר התקשורת סמכות להתערב בשוק או לקבוע את שיעור העמלות, חובה להתנות אותה בהסכמה של הממונה על ההגבלים העסקיים לקביעות השר. נוסף על כך לא ראוי בעינינו להסדיר את הנושא בחקיקה פרטית. ראוי שההסדרה כאמור תיעשה על ידי גורמים מקצועיים רלוונטיים, ולשם כך יש לבצעה במסלול של חקיקה ממשלתית.

בעידן של משברים קשים בשוק הטלוויזיה המסחרית ובעיתונות הכתובה, הסדרה מידית של נושא עמלות היתר בשוק הפרסום היא הכרחית.

הורידו את החוברת המלאה