הכנסת והרשויות, בית עליון, שיטת הבחירות

ד"ר אריק כרמון - דברי פתיחה

בדברי הפתיחה שלו, הבהיר אריק כרמון, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, כי מטרת המועצה לבחון חלופות בתקווה שבית המחוקקים יטפל בנושאים האלה.

השופט מאיר שמגר

השופט מאיר שמגר, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, הבהיר כי המועצה הציבורית נוקטת שיטה תוספתית (אינקרמנטלית): בכל פעם מועלים נושאים נוספים, כעין נדבך על נדבך. בפגישה הראשונה נידונו חלופות למשטר, ופורטו מעלותיה ומגרעותיה של כל שיטה. בדיון זה תידון השיטה הפרלמנטרית, "שהיא בעינינו המעשית ביותר ובעלת זכות הקדימה".

הרצאת פרופ’ סר מגנוס איזברג, יועץ אקדמי לפרלמנט השבדי

הוצגו ארבע שאלות על הפרלמנט השבדי. הראשונה לגבי מה שמכונה כאן החוק הנורבגי ובשבדיה מכונה חוק שבדי - הרעיון שחבר פרלמנטשנבחר לכהן כיו"ר הפרלמנט או כראש ממשלה, או שראש הממשלה מינה כשר, צריך לוותר על מושבו בפרלמנט למהלך כהונתו. את מקומו יתפוס חבר אחר מאותה רשימה, הראשון בין המועמדים שלא נבחרו.

השר שומר על זכותו לשאת דבריו בפרלמנט (הריקסטאג) בכל דיון, אך מנוע מלהצביע. החוק הונהג עם יישומה של החוקה השבדית החדשה ב- 1974. השיקול העיקרי היה עומס עבודה: השר לא צריך להיות עסוק בריקסטאג בימים שבהם נערכים דיונים והצבעות.

סיבה נוספת: שר אינו יכול להשתתף באופן מלא בעבודה פרלמנטרית. לפי החוק אינו רשאי להיות חבר בוועדה פרלמנטרית, ואי אפשר לצפות ממנו שיהיה פעיל בייצוג האינטרסים של ציבור הבוחרים. סיבה שלישית – עלול להתעורר מצב של ניגוד אינטרסים בין חובותיו של השר כחבר פרלמנט לבין חובותיו כשר.

לדעת פרופ’ איזברג, הניסיון שנצבר אינו חיובי לגמרי. השרים אכן תומכים בנוהל הזה, אבל מבחינת הריקסטאג והמערכת הפוליטית כולה, יש חשיבות לנוכחות השרים בריקסטאג, שכן כך מתפתחים קשרים בלתי-פורמליים בעלי ערך בין השרים וחברי הפרלמנט, וזהו תנאי חיוני לפעילות פרלמנטרית רהוטה.

השאלה השניה עסקה בתהליך הכנת התקציב ותפקידו של הריקסטאג. ככל פרלמנט אחר, הרייכסטאג מחליט כיצד להשתמש בכספים.באמצעות תהליך שהונהג לפני חמש שנים, שמטיל מגבלות רבות יותר על הוצאת הכספים הן מצד הריקסטאג והן מצד הממשלה מכפי שהיה לפני הרפורמה. התהליך מתרחש בסתיו, אבל כבר בסוף האביב הריקסטאג מחליט על תקרה להוצאות המדינה, על פי הצעת הממשלה. בספטמבר, כשהממשלה מציגה את חוק התקציב שלה: 500 סעיפים שהקצבותיהם נכללות ב- 27 תחומי הוצאה. במהלך אישור התקציב, הפרלמנט מחליט על תקרות לכל אחד מהתחומים האלה, בהחלטה משותפת אחת. וזאת, כדי להבטיח עקביות ולמנוע רובי קולות שונים בתחומים שונים. אחר כך, הוועדות מגישות הצעות לכל אחד מסעיפי ההקצבות, וגם כאן דורש החוק החלטה משותפת אחת. חוק זה מעניק לממשלה יתרון בולט מאוד אפילו ממשלות מיעוט, השכיחות מאוד בשבדיה, יכולות לקבל את עזרת הפרלמנט בענייני תקציב. לעומת זאת, לפרלמנט יש שליטה טובה יותר על ההוצאות: בכל פעם שהממשלה רוצה לחרוג מהתקציב, עליה לחזור לפרלמנט ולבקש כסף. לדעתו של פרופ’ איזברג, השיטה יעילה, וימשיכו ביישומה.
השאלה השלישית עוסקת בשיטה של הצבעות אי אמון. האם השיטה מגבירה את יציבות הממשלה או מפחיתה אותה? מאז 1971, קבוצה של 35 חברי פרלמנט יכולה להגיש הצעת אי-אמון כנגד שר. כדי שההצעה תעבור, עליה לקבל את תמיכתם של 175 חברים לפחות מבין 339 הנציגים בפרלמנט. כאשר הצעת האי-אמון מופנית כלפי ראש הממשלה, והפרלמנט מקבל אותה – כל הממשלה צריכה להתפטר. כאשר היא מופנית כלפי שרים מסוימים, עליהם להתפטר. לחלופין, ראש הממשלה יכול להעביר את שאלת האמון של הממשלה אל העם, על ידי קביעת בחירות. הימנעות של חבר פרלמנט, או אי-נוכחותו בהצבעה, עוזרות לממשלה להישאר בתפקידה.

המפלגה הסוציאל-דמוקרטית היא הדומיננטית בשבדיה מזה כשבעים שנים.היא הייתה חזקה דיה להקים ממשלה בלא השתתפותה של מפלגה אחרת, אך אין לה רוב מוחלט בפרלמנט. המשמעת המפלגתית חזקה מאוד, במפלגות הממשלה וגם במפלגות האופוזיציה, וזו יוצרת ממשלה יציבה וחזקה.

השאלה הרביעית עוסקת בפיקוח על הזרוע המבצעת ובתמיכה המקצועית העומדת לרשותו. הריקסטאג יכול לפקח על פעולות הממשלה ורשויות אחרות או לבחון אותן. יש 16 ועדות קבועות, ולהן צוות מקצועי המונה שני אנשים עד חמישה, לרובם השכלה משפטית. שלושה מוסדות מתמחים בפיקוח ובקרה: ועדת החוקה, שחבריה נבחרים באופן פרופורציוני מכל המפלגות בפרלמנט. יש לה שני תפקידים: ניסוח חקיקה בתחום הקונסטיטוציוני, ובדיקת תפקודם של השרים כפרטים, ושל הממשלה ככלל. הועדה מסתייעת בצוות של שבעה מומחים – משפטנים ואנשי מדע המדינה. הם עוברים על ממצאי הוועדה ומגישים מדי שנה למליאה לכל הפחות שני דו"חות כתובים.

הפיקוח המוסדי השני הוא ועדת הביקורת הפרלמנטרית, שבה 12 חברי פרלמנט – ואין בה ייצוג לכל המפלגות. הועדה עוסקת בבדיקת היעילות והאפקטיביות של המנהל הציבורי, ולידה צוות בן 25 אנשים. מסקנות הבדיקה מוגשות כדו"חות כתובים לריקסטאג.

אגב, לממשלה יש גוף ביקורת משלה, מוסד גדול ורב עוצמה בהרבה מהביקורת הפרלמנטרית. גוף זה מבצע ביקורת חשבונאית ובקרת יעילות.

הפיקוח המוסדי השלישי הוא זה של האומבודסמן, נציב תלונות הציבור, והוא המוסד היחיד שבו רק אנשי מקצוע – כ- 35 עורכי דין מנוסים. האומבודסמן מפקח על בתי המשפט והמנהל הציבורי בכל הרמות, למעט השרים, עליהם מפקחת ועדת החוקה.

בתשובה לשאלתו של דן אבנון, נדרש פרופ’ איזברג לעניין המשמעת המפלגתית בשבדיה. לדעתו, הדבר נובע משילוב של היסטוריה פוליטית, תרבות פוליטית ומבנה מוסדי. המפלגה הסוציאל-דמוקרטית שולטת בפוליטיקה השבדית זמן רב, וכידוע, בתנועת העבודה מקובל להאמין באחדות. שיטת הבחירות השבדית היא שיטה שפועלת ברמה הלאומית השיטה האזורית לא מתאימה לשבדיה. המפלגות או חברי הפרלמנט מאוגדים כצוות ומתמודדים בבחירות כצוות – יותר כאנשי מפלגתם מאשר הנציגים של אזורי הבחירה. כדי להצליח בבחירות צריך להיות מגובש.

התומכים בחוק הנורבגי סבורים כי יישומו יחזק את מעמד הכנסת ההפרדה בין חברי הכנסת לשרים תנתב ותמקד את עבודת הכנסת. גם פיקוחה של הכנסת על הרשות המבצעת יתנהל ביתר יעילות כאשר שר לא יהיה חבר כנסת.

המתנגדים לחוק הנורבגי מעריכים ששרים שהם גם חברי כנסת יתנגדו להוצאתם מהכנסת. אלה שיבואו במקומם, יחששו למקומם משום שהמשך כהונתם מותנה בהמשך כהונתו של השר, ותפקודם עלול ללקות עקב כך.

בעניין הסיוע המקצועי לועדות ולחברי הכנסת, אין לחברי הכנסת מנגנון מסייע באיסוף מידע מקצועי בתחום הנתון. כמעט כל חבר כנסת יושב בועדות רבות, והדבר מנטרל מראש כל ניסיון רציני למלא את התפקיד כהלכה. יש להקים מנגנון שיגביל ו/או יסנן את מספרן של הצעות החוק שחבר כנסת מגיש, וכן גופים נוספים שיסייעו במידע מקצועי בתחומים נדרשים.

יש לתת את הדעת על ההשפעות השליליות של נוכחות תקשורתית בדיוני הועדות, כיוון שזו פוגעת לא רק ברמת הדיון, אלא יוצרת מצב שבו חברי הכנסת מגיעים לדיונים כדי להופיע בפני הציבור דרך מצלמות הטלוויזיה.

יש לצמצם את מספר הועדות הקיימות כדי לאייש אותן אין צורך ביותר מ- 12 ועדות קבועות ורצוי להגביל את מספר הועדות בהן יכול חבר כנסת להשתתף.

יש לתת את הדעת על מידת המוטיבציה של חברי כנסת ממיעוטים שונים לפעול ברצינות במסגרת ועדות הכנסת.

אריק כרמון הדגיש כי הדיון בהקמת בית עליון נשמע כתיאורטי, אך חשוב לשקול ברצינות אפשרות כזאת, כי נראה שיש בה תשובות לסוגיות בוערות שנובעות ממצבה של הדמוקרטיה הישראלית. באיזו מידה יכול בית עליון לשפר את תהליך החקיקה של הבית התחתון? באיזו מידה הוא משתתף בפיקוח על הזרוע המבצעת?

אריק כרמון הדגיש כי הדיון בהקמת בית עליון נשמע כתיאורטי, אך חשוב לשקול ברצינות אפשרות כזאת, כי נראה שיש בה תשובות לסוגיות בוערות שנובעות ממצבה של הדמוקרטיה הישראלית. באיזו מידה יכול בית עליון לשפר את תהליך החקיקה של הבית התחתון? באיזו מידה הוא משתתף בפיקוח על הזרוע המבצעת?

הרצאתה של פרופ’ מג ראסל

מהו תפקידו של בית עליון, ואילו תכונות מגדירות ומייחדות אותו? לבית עליון יכולה להיות תרומה משולשת לשיטה פרלמנטרית. ראשית, ייצוג בפרלמנט של אינטרסים שונים מאלה המיוצגים בבית התחתון. שנית, השקפה עצמאית יותר מזו של אנשי הבית התחתון,וזה חשוב לפרלמנטים מודרניים, הנשלטים על ידי מפלגות פוליטיות. תרומתוהשלישית של בית עליון היא פיזור נטל העבודה הפרלמנטרית, וביצועה ביתר יעילות.

כאשר הדמוקרטיות התפתחו, הן כוננו בתים תחתונים שנבחרו באופן דמוקרטי יותר ויותר, ואילו הבית העליון נעשה למייצג הסדר הישן והמעמד של בעלי הקרקעות, או אינטרסים אתניים ודתיים. המודל החדש של נציגות נפרדת הוא לפי קווים טריטוריאליים. מדינות עצמאיות חברו לפדרציה – ארצות הברית, אוסטרליה וגרמניה, למשל – והבית העליון ייצג את האינטרסים של המדינות, בניגוד לאינטרסים של כלל האוכלוסייה שיוצגו בבית התחתון.

ייצוג טריטוריאלי מסוג המודל הפדרלי הוא כיום צורת הייצוג השכיחה ביותר בבתים שניים ברחבי העולם, בראש ובראשונה במרבית המדינות הפדרליות, בהן קיימים שני בתים. אבל גם במדינות לא פדרליות, כמו צרפת, איטליה וספרד שבתיהן העליונים היו מבוססים בעבר על חלוקה מעמדית ועברו למודל הטריטוריאלי. מודל זה משמש, כמו בעבר, כעין הגנה למיעוטים. רוב המוסדות הללו נקראים סנאט.

בתים עליונים, הנבחרים בדרך שונה מהבתים התחתונים, עשויים לאפשר הכללתן של מפלגות אחרות, ואפילו אנשים עצמאיים שאינם מייצגים שום מפלגה. יש ערך רב לפרספקטיבות האלה ולפעולה רחבה יותר.

על פי רוב, סמכויות הבתים העליונים מוגבלות לגבי הממשלה והחקיקה מאלה של הבית התחתון: כשמדובר בחקיקה רגילה, יכול בית עליון רק לעכב אותה על פי רוב. ההבדל המכריע בין הבית העליון והתחתון הוא בכך ששינוי בהרכבו של בית עליון, לא יגרור את התפטרותה של הזרוע המבצעת. במרבית הבתים העליונים כלל לא קיימת הצבעת אי-אמון הבית התחתון הוא ביתה של הממשלה, והבית העליון עצמאי יותר. המשמעת המפלגתית פחות קפדנית, ומתקבלת דעה עצמאית יותר. בדרך כלל, חברי הבית העליון מבוגרים יותר, בטוחים יותר בדעותיהם, ואינם מונעים על ידי אינטרסים של קידום הקריירה הפוליטית שלהם וכדומה, מה עוד שבמקרים רבים הם ממונים לכל חייהם. לכן, כשפרלמנט נשלט על ידי מפלגת רוב, בית עליון עשוי להציג ראייה מרוחקת שעשויה להועיל לעבודת הפרלמנט.

קיומו של בית עליון מאפשר לפזר את נטל העבודה הפרלמנטרית, ולבצעה ביתר יעילות. אם חברי הבית העליון ממונים, אין הם חייבים דין וחשבון לציבור בוחרים, ואם הם נבחרים לתקופת זמן ארוכה, הם עסוקים פחות בבחירות, במשימות למען אזור הבוחרים, לכן הם פנויים יותר לביצוע עבודתם, להתמקד בעבודת חקיקה בזמן שחברי הבית התחתון מחזרים אחר כלי התקשורת.

קיומו של בית עליון מאפשר לעכב אישורו של חוק אם קיימת אי הסכמה לגביו בין שני הבתים, הדחייה מאפשרת דיון ציבורי.

חברי הבית העליון מרגישים מחויבים פחות לרשות המבצעת. הביקורת שלהם מנותקת ועצמאית יותר.אותה עצמאות מאפשרת לבתים עליונים להתפנות ולטפל בסוגיות שנויות במחלוקת, שהבית התחתון מתקשה להתמודד איתן.

במחקרה, הגיעה פרופ’ ראסל למסקנה ששלושה דברים נחוצים לתכנון בית עליון מצליח. הראשון הוא הרכב שונה של חברים בבית העליון ובבית תחתון. השני הוא די כוח בידי הבית העליון לקרוא תיגר על הממשלה ולעכב חקיקה, והשלישי הוא לגיטימיות מספקת: הציבור צריך להאמין שהבית העליון לגיטימי, כדי שזה יוכל להפעיל את סמכויותיו בשעת הצורך. בית עליון יכול להביא תועלת לפרלמנט במונחים של רב-גוניות, עצמאות, עבודה פרלמנטרית משופרת, אבל יש לכונן אותו רק אם מובטח שיפעל היטב, שיהיה בעל הרכב שונה מזה של הבית התחתון, ובעל סמכויות לגיטימיות להשתמש בכוחו.

יש לשאול: מה אנחנו מצפים מבית עליון? מה אנחנו מקווים שבית עליון יביא עמו, ואין לנו בשיטה הפרלמנטרית הקיימת. אותן ציפיות הן נקודת ההתחלה. אילו סמכויות יוקנו לבית עליון כדי לוודא שימלא תפקיד ממשי בענייני הממשלה אך לא יביא למצב של אין-מוצא?

פרופ’ ראסל אמרה בסיכום דבריה כי היא תומכת במוסד הבית העליון, אך גם מודעת לכך שלעתים קרובות, זהו מוסד שנוי במחלוקת. אחת הסיבות לכינונו של בית עליון בדרך של מינוי היא שאפשר לתכנן אותו כך שייצג מיעוטים מסוימים, מעמדות מסוימים וכדומה. אך מה צריכים להיות יחסי הכוחות בין המיעוטים השונים, המעמדות השונים? מי מחליט על איזון? האם האיזון נכון?- צפוי דיון קשה מאוד לגבי כינונו של בית עליון באמצעות מינוי.

דנה בלאנדר סיכמה את הדיון על הבית העליון

הנימוקים למען הקמתו של בית עליון: הוא ישמש במה להרהור רציני ומעמיק, גורם בקרה נוסף במערכת הבלמים והאיזונים של המשטר הפרלמנטרי, עשוי לרסן יוזמות פופוליסטיות של הבית התחתון. כששני הבתים יפעלו יחד, יעלו את קרנה של המערכת הפוליטית. בית עליון ישמש מקום שבו תתבטא אחדות העם, ובכך ישפר את האווירה וימתן את הקוטביות במערכת הפוליטית. בדיוניו, תהיה ראייה ארוכת-טווח של סוגיות מרכזיות, ויידונו נושאים שנויים במחלוקת, שהבית התחתון לא ששלעסוק בהן.

נימוקים כנגד הקמתו של בית עליון: הקמתו עלולה לבטא כמיהה למאפיינים אוליגרכיים. בית עליון עלול לשמש ערוץ לערעורו של בית המשפט העליון, ועלול להחליש את כוחה של הכנסת ולפחת את מעמדה בעיני הציבור: הבית העליון יהיה "טהור מידות" והכנסת תצטייר כנגועה באינטרסים אישיים וכיתתיים. המינויים עלולים לפתוח פתח למינויי שררה, מינויים פוליטיים הנעשים כדי לחלוק כבוד, ולא משיקולים ענייניים.

אריק כרמון פתח בהבהירו כי המדובר בשלושה עניינים מרכזיים: שיטת הבחירה, פתק ההצבעה ובחירת ראש הממשלה. ההצעה המוצגת משלבת בחירה אזורית בבחירה ארצית. הדילמה היא האם עוברים לשיטה זו, או נשארים בשיטה לפיה כל המדינה היא אזור אחד, שבוחר נציגי מפלגות.

אשר אריאן הסביר את ההצעה, המשלבת רשימה ארצית באזורית. במקביל, היא משמרת את עיקרון החלוקה היחסית דווקא במדינה משוסעת, דווקא בחברה שמתהווה, חשוב מאוד לשמר את החלוקה היחסית, כלומר – שהכוח האלקטורלי היחסי יתבטא פחות או יותר גם בכנסת. כן מציעים להגדיל בהדרגה את אחוז החסימה, תחילה להעלותו ל-3 אחוזים, ובסוף התהליך להגיע ל-5 אחוזים.

אריק כרמון הוסיף, כי לפי ההצעה אין פריימריס, וכי הפריימריס יערכו במהלך ההצבעה ביום הבחירות. כך חוסכים את המפקד, גוזלים את הפרנסה מקבלני הקולות. כל מפלגה תקבע מיהו הגוף הבוחר שלה – החל ממועצת חכמים או מרכז מפלגה, ועד בחירתו של גוף בוחר בסדר גודל כזה או אחר. המפלגה מציגה בפני הבוחר את סדר המועמדים שנקבע על ידי הגוף הבוחר. לבוחר יש אופציה לאשר את הסדר שהגוף הבוחר מציג בפניו – או לערוך את הרשימה לפי העדפתו.

לגבי הבחירה לראשות הממשלה, עובדו הנתונים לארבע חלופות: לראשות הממשלה יתמנה בעל הסיכוי הגבוה ביותר להרכיב את הממשלה, לאחר התייעצות הנשיא עם סיעות הכנסת, או לחלופין ראש הסיעה הגדולה בכנסת, או ראש הגוש הגדול ביותר, או זה שייבחר מיידית על ידי הכנסת.

חני קומנשטר סיכמה את הדיון על שיטת הבחירות

שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה פגעה באמון הצבור בגלל פרשת העמותות, והקשר בין הון לשלטון עלויות שיטת הבחירות גבוהות מאוד.

פריימריס ושיטת הבחירה הישירה נוסו כפתרון לצורך לקשר ישיר בין הנבחר לבוחר. אך בדיעבד, הבחירה הישירה לא הבטיחה את יכולתו של ראש הממשלה לקיים קואליציה.

המתנגדים לשיטת בחירות אזורית סבורים כי בעיותיה של ישראל הן ברמה הלאומית ולא האזורית, וכי בחירה ברמה המקומית עלולה להגביר את תופעות השחיתות. הבחירה על פי אזורים רק תוסיף למגזריות הקיימת ממילא.

התומכים בשיטת בחירות אזורית סבורים כי השיטה מקרבת בין הנציגים לבוחרים ומעודדת השתתפות פעילה בתהליך הבחירה בצד מחויבות של הנבחר לאזור. תורמת לחיזוק האינטרסים של הפריפריה ומקדמת אותם, וכי היא עשוי לחצות את השסעים השונים הקיימים וליצור קואליציות על בסיס אזורי.

אשר לבחירת ראש הממשלה, בהנחה כי השיטה הקודמת תאומץ שוב, מומלץ להטיל על הנשיא למנות את ראש המפלגה הגדולה ביותר כראשון שיקבל הזדמנות להרכיב ממשלה – ולא להשאיר את החוק העמום כמות שהוא.

כן הומלץ להעלות את אחוז החסימה אך לגלות רגישות לפגיעה בעקרון הייצוגיות כתוצאה מכך.

אשר לשינוי בשיטת הבחירות, מומלץ שינוי מדורג משום ששינויים תכופים עלולים לפגוע באמון ולהקשות על הפנמתם.

השופט שמגר סיכם את הדיון במושב הראשון. בהתייחסו לחוק השבדי-נורבגי, ציין כי זה עלה בשני הקשרים: כוחם הערכי-סגולי או היעיל של חברי הכנסת, צורת עבודתם, כיווני החקיקה והפיקוח של הכנסת, יחסה לרשויות אחרות ובעיקר לממשלה. החוק הנורבגי עוסק רק בשאלה באיזו מידה אנשים יכולים להיות בו-זמנית חברים גם בכנסת וגם בממשלה. עניין הרמה הערכית-סגולית של הכנסת ויעילותה הוא נושא שהכנסת צריכה לטפל בו בהסדרים פנימיים משלה. הכנסת היא הגוף הנבחר היחיד, ויש לזכור כי הממשלה היא גוף שצומח בשלב מאוחר יותר, לא כתוצאה מהחלטה ישירה של העם.

השופט שמגר לא סבור שהנהגת החוק הנורבגי פוגעת באחריותם של השרים כלפי הכנסת. זו אינה נובעת מחברותם בכנסת, אלא מהיותם שרים, והמתמנה לשרנושא באחריות כלפי הכנסת. חוק הבחירה הישירה לראשות הממשלה שינה את המבנה, ביטל את האחריות הקולקטיבית ויצר איזה מושג חדש של אחריות. אבל כדאי להחזירו לקדמותו את השלב הבסיסי, על פי הקונספציות החוקתיות שלנו. צריכה להיות לכנסת סמכות לפטר שר, והאחריות באה לידי ביטוי בכך שיש חובת דיווח, חובת פיקוח ואפשרות של סנקציה פרלמנטרית ולא אחרת, שמאפשרת לכנסת להסיק מסקנות לגבי מי של קיים את הנדרש במסגרת האחריות.

השופט שמגר סבור שאין להסתפק בכך שראש הממשלה מוסמך לפטר שר, אלא לסגל את הנוהל השבדי ולהקנות לכנסת את הסמכות לפקח על פעולת שר, הנושא באחריות כלפיה, על ידי מתן הסמכות לפטרו.

לעניין הבית העליון – הכל ערים לכך שזה יצור חדש. קשה לדון בהגדרת תפקידיו של הבית העליון בלי שנראה תחילה איך הוא נוצר. כל גוף שיוקם כחלק מהשרשרת הקונסטיטוציונית חייב להיות גוף נבחר. במציאות שלנו, לא תהיה לגיטימציה לגוף ממונה. אם מדובר על גוף שנבחר, עולה השאלה איך ייבחר. הכל צריך להיעשות תוך בחירה חופשית. הנושא הזה עדיין לא בשל ומצריך מחשבה רבה ועבודה רבה, לא דווקא מתוך השוואה לארצות אחרות.

הדיון במושב השני הוקדש לבירור דגם הבחירות המשופר, במסגרת דגם משופר של דמוקרטיה פרלמנטרית.

דן מרידור אמר כי הדרך היחידה להביא לסוף כהונתה של ממשלה אחת, היא על ידי בחירת ממשלה אחרת באותה כנסת. כמו השיטה הגרמנית, שבה מקימים ממשלה חדשה עם רוב פרלמנטרי. בעניין אחוז החסימה, הייתה הסכמה כללית שצריך להעלות את אחוז החסימה. הדעות חלוקות לגבי השאלה עד כמה יועיל צעד כזה לצמצום מספרן של המפלגות.

בעניין הבחירות האזוריות, הצדדים טענו כי בבחירות אזוריות יחסיות, חוץ ממה שהן מאפשרות לך לסמן את המועמד המועדף או את סדר המועמדים המועדף, מקרבות את האזרח לנבחר. האזרח יוכל לומר: זה האיש שאני רוצה. היות וידוע לנו כי האפשרות הזאת כמעט לא מיושמת, וגם כשהיא קיימת, בבלגיה למשל, כמעט לא מבצעים אותה, הציע מר אלכס לובוצקי הצעה מעניינת אחרת, חדשנית. הפריימריס של המפלגה יתקיימו ביום הבחירות. אתה בוחר במפלגה מסוימת, ובמקביל, אם אתה מעוניין בכך, אתה מסמן וקובע את הסדר שלהם לפי רשימה שנמצאת בגב הדף. כך, לא קיימת ברירת מחדל שהמפלגה קבעה עבורך. מה שנקבע על ידי האזרחים הוא התוצאה.

השופט שמגר סיכם את הדיון בהמלצה שנושא הבחירות האזוריות ימשיך להיבדק במכון הישראלי לדמוקרטיה וכי הידע יועשר על ידי חישובים מדויקים יותר לפי סיטואציות שונות, כדי שיהיו דגמים מעמיקים יותר לגבי האפשרויות, הסיכונים והסיכויים שהצעה כזאת יוצרת.

השופט שמגר ציין כי הנושא הבחירות האזוריות הועלה על ידי בן גוריון, ואחר כך היה המצע המרכזי של יגאל ידין ומפלגת ד"ש, ובמשך כל השנים תמכו בחלופה הזאת, משום שנראה שאין אחוז חסימה רציני (היום הוא עומד על אחוז וחצי, ואז גם זה לא היה)והיעדר קשר בין בוחרים ונבחרים.

יש להתייחס בזהירות להשפעות זרות. המומחים הזרים אמרו: אם לא תנהיגו בחירות אזוריות, לא עשיתם כלום. אלא שאין לשכוח שלכל אחד הנסיבות המקומיות שלו, והן אינן זהות למה שקורה אצלנו. ועם זאת, נושא הבחירות האזוריות ראוי בהחלט לבדיקה.

הניסיון הבלתי מוצלח שחווינו בנוגע לשתי הבחירות הישירות יכול להוביל למסקנה שצריך לבחון שיבה לשיטה הקודמת. אבל כל בחינה כזאת צריכה להבא בחשבון תיקון העיוותים שהביאו לחקיקה מעיקרה, כי הבחירה הישירה לא ירדה עלינו משמים. היא באה כתוצאה מאי-שביעות רצון מהמצב הקיים. ופתאום, היום, אנחנו מגלים שביעות רצון מלאה ובודקים רק דבר אחד: על מי יטילו להיות ראש ממשלה. לא זו הבעיה שיצרה את הסיטואציה הקודמת. לכן, פתרון הסוגיה הזאת – ועלו כאן פתרונות יפים וטובים – לא נקרא שינוי מצב. למעשה, פרט לווריאציה הזאת של הטלת התפקיד של ראש ממשלה, כל יתר הדברים חוזרים על מה שהיה, זה איננו הפתרון.

אני מסכים עקרונית, שלא צריך למהר לשנות, אלא אם יודעים שזה לטובה, אבל למעשה כמעט בלתי אפשרי לדעת בוודאות. כל הליך כזה של שינוי משטרים ומבנה ודרך בחירה, מסתבר ומתברר, אם בכלל, רק אחרי ההפעלה המעשית. היות ואי אפשר להגיע לדברים אבסולוטיים, צריכה להיות לפחות מידה של שכנוע פנימי שקיימת סבירות גבוהה לתוצאה טובה יותר.