הצבעת אזרחים השוהים מחוץ למדינה

השותפות הקואליציוניות העתידיות הסכימו לבחון את קידומה של הצעת חוק שתאפשר הצבעה של אזרחים ישראלים השוהים בחו"ל. מהם הטיעונים המרכזיים בעד ונגד היוזמה הזו ומה קורה בעולם בהקשר הזה?

אחד הביטויים הבולטים של תהליכי הגלובליזציה הוא התניידות גמישה יותר, ולכן יותר ויותר אזרחים מתגוררים — לזמן קצר או ממושך — מחוץ למדינתם. כך נוצרו במדינות רבות קהילות גדולות של אזרחים החיים מחוץ למדינתם החולקים ביניהם מאפיינים תרבותיים זהים כגון דת, לשון, מנהגים ורגשי שייכות למדינת האם. בתגובה יותר ויותר מדינות מאפשרות גם לאזרחיהן השוהים מחוץ למדינה להצביע בבחירות. לפי נתוני מכון IDEA (ארגון בין-מדינתי שהוקם ב–1995, מושבו בשטוקהולם ומטרתו לסייע לדמוקרטיות בעולם), 115 מדינות מעניקות זכות בחירה לאזרחיהן השוהים מחוץ לשטח המדינה. כמה מהן העניקו זכות זו או הרחיבו אותה רק בעשור האחרון (בלגיה ב–2001, שוודיה ב–2002, מקסיקו ב–2006 ופנמה ב–2008).

הסוגיה של הצבעת אזרחים השוהים בחו"ל עמדה גם על סדר יומה של ממשלת נתניהו השנייה (2013‑2009).  בהסכם הקואליציוני שחתמה סיעת הליכוד עם סיעות הקואליציה נאמר במפורש: "הממשלה תגבש הצעת חוק ממשלתית שתאפשר הצבעה של ישראלים השוהים בחו"ל ביום הבחירות, בתנאים ובתבחינים שיוסכמו על דעת הסיעות החברות בקואליציה. הצעת החוק תונח על שולחן הכנסת בתוך שנה מיום כינון הממשלה".

1. הצבעה בחו"ל: בעד ונגד

הטיעונים בעד הצבעת אזרחים השוהים או מתגוררים בחו"ל מדגישים כי תופעת הגלובליזציה הביאה לידי כך שמספר גדול של אזרחים בעלי זיקה למדינתם נמצאים מחוצה לה וכי זהו כוח פוליטי שיש לאפשר לו ביטוי אלקטורלי. כלומר, לכל אותם תיירים, סטודנטים, אנשי עסקים ואזרחים אחרים שביום הבחירות שוהים או מתגוררים מחוץ למדינת האם יש לאפשר להשתתף בבחירות. זאת ועוד, המצדדים מציינים כי מדובר בזכות אוניברסלית שצריכה להיות נתונה לכלל האזרחים גם כשהם שוהים מחוץ לגבולות מדינתם לתקופה ממושכת.

עוד הם טוענים כי להצבעת אזרחים השוהים מחוץ לארצם השפעה חיובית, גם אם קטנה, על שיעורי ההשתתפות בבחירות, שנמצאים במגמת ירידה ברוב הדמוקרטיות המערביות.

עיקר הטענה של המתנגדים להצבעת חוץ היא שמי שבחר לחיות מחוץ לגבולות מדינתו, אין לו הזכות המוסרית להשפיע על בחירת ההנהגה הלאומית או על קביעת המדיניות ועל חלוקת המשאבים. ישיבת קבע במדינה היא העיקרון המנחה שלאורו צריכה להינתן זכות ההצבעה. אם אזרח בחר מסיבותיו שלו לעזוב את מדינתו, הוא ויתר בכך גם על זכותו להצביע ולהשפיע בבחירות הכלליות. הם שואלים, למשל, מדוע שתהיה לאזרח ישראלי ש"ירד" מהארץ לפני שבע שנים הזכות להשפיע, באמצעות הצבעה, על מדיניותה הכלכלית של ישראל או על מדיניותה הביטחונית — הכרעות שהוא עצמו לא יושפע מהן.

טענה אחרת נוגעת להבדלים בעוצמת ההשפעה של הצבעת אזרחים מחו"ל במדינות מרובות אוכלוסייה לעומת מדינות מעוטות אוכלוסייה. במדינות שאוכלוסייתן גדולה יש סבירות נמוכה שההכרעה הפוליטית תושפע מהותית מקולות האזרחים החיים מחוץ למדינה. במדינות קטנות, לעומת זה, הצבעות כאלה עלולות להשפיע השפעה דרמטית על תוצאות הבחירות. טיעוני–נגד אחרים נושאים אופי פרוצדורלי, והם נוגעים לקושי לשמור על טוהר הבחירות ועל שקיפותן וכן לסרבול בהליכי הזיהוי  והרישום של הבוחרים.

2. נוהלי הצבעת אזרחים השוהים מחוץ למדינה

משהחליטה מדינה לאפשר לאזרחיה להצביע מחוץ לגבולותיה, עליה לתת מענה לשלוש שאלות: מי רשאי להצביע, היכן מצביעים ומתי?

מי רשאי על פי חוק להצביע בבחירות הכלליות?

את התשובה לשאלה זו אפשר למקם על פני ציר. בקצהו האחד: כל אזרחי המדינה החיים מחוץ למדינתם — ללא קשר למשך שהייתם מחוץ למדינה — רשאים להשתתף ולהצביע בבחירות. כך נוהגות אסטוניה, ארצות הברית, דרום אפריקה, נורווגיה, פולין ושוודיה. ככל שמתרחקים מהקוטב הכוללני, מוצאים מדינות המַתנות את זכות ההצבעה בתנאים מגבילים יותר ויותר. בעיקר נפוצות הדרישה להרשמה מוקדמת והדרישה לתקופה מרבית קצובה של שהייה מחוץ למדינת האֵם (למשל, בגרמניה רשאים להצביע רק אזרחים השוהים מחוץ למדינה פחות מ–25 שנים; בבריטניה — 15 שנים; באוסטרליה — 6 שנים; בקנדה — 5 שנים; בניו זילנד — 3 שנים; ובטורקיה — 6 חודשים) — שתי דרישות שאם אינן מתמלאות, זכות ההצבעה לא תינתן למעוניינים בה. בבסיס הקישור של ההצבעה למשך השהייה מחוץ למדינה הרציונל שככל שפרק זמן זה גדול יותר, כך זיקתו של אותו אדם לארצו נחלשת. הדרישה מעלה את הסיכוי שמי שישתתפו בבחירות יהיו בעלי רגשי שייכות אמיתיים למדינת האם שלהם.

בקצהו הנגדי אנו מוצאים מדינות המעניקות זכות הצבעה רק לקבוצות מצומצמות של אזרחים השוהים בחו"ל. כך למשל, בישראל רשאים להצביע רק שליחים מטעם המדינה השוהים מחוצה לה (דיפלומטים, אנשי צבא, שליחי הסוכנות היהודית וכדומה). גם אירלנד מתירה הצבעת חוץ רק לשליחיה הדיפלומטים ולאנשי צבא השוהים בתפקיד מחוץ למדינה, וכך גם הודו. ברוב המקרים זכות ההצבעה מוחלת גם על בני המשפחה המתגוררים עם נושאי התפקידים הרשמיים. במדינות אחדות הזכות להצביע מותנית בהרשמה מוקדמת של האזרחים המעוניינים להשתתף בבחירות הארציות. בכמה מהן תהליך ההרשמה מחייב הגעה לנציגויות המדינה והצגת מסמכים רשמיים המעידים על שייכות אזרחית חוקית (תעודת אזרחות, תעודת לידה וכדומה). יש שהפונים נדרשים למלא הצהרה ולציין את מועד יציאתם מארצם ואת המועד שהם מתכננים לשוב אליה. באוסטרליה (שבה, כאמור, נהוגה חובת הצבעה) יש רשימה של בעלי זכות בחירה הכוללת הן את תושבי הקבע במדינה הן את התושבים השוהים/מתגוררים מחוצה לה, והיא משמשת במערכות הבחירות בכל רמות השלטון העומדות לבחירה. אזרחי אוסטרליה השוהים תקופה הקצרה מ–6 שנים מחוץ לארצם נדרשים לפנות לרשויות ולהבטיח את מימוש זכותם החוקית להצביע. בארצות הברית, לעומת זה, פנקס הבוחרים נמצא ברשותן של המדינות, ועל כן הוא שונה ממדינה למדינה ועשוי לכלול הנחיות שונות. בשוודיה תושבים השוהים/מתגוררים מחוץ למדינה יהיו רשומים בפנקס הבוחרים עד 10 שנים מאז הפעם האחרונה שהשתתפו בבחירות, ורק כעבור פרק זמן זה הם נדרשים להירשם. הרשמה מוקדמת דורשות גם אסטוניה, בריטניה, גרמניה, נורווגיה, ניו זילנד וקנדה. מדינות אחדות, למשל אוסטרליה ודנמרק, מאפשרות גם לאזרחים מזדמנים להיכנס לנציגות ולהצביע ללא צורך בהרשמה מוקדמת.

היכן מצביעים?

הדרך המקובלת היא להצביע הצבעה אישית במתקנים רשמיים המייצגים את מדינת האם במדינות המארחות (שגרירויות, קונסוליות, מרכזי תרבות, נציגויות מסחריות וכדומה). היתרון הברור הוא היכולת להקפיד על טוהר הבחירות ועל השקיפות בהצבעה. חולשתה של השיטה במרחק הגדול בין מקום ההצבעה ובין מקום מגוריו של הבוחר. מדינות אחדות ערות לקושי שבדרישה להגיע (ממרחקים), ועל כן הן אימצו את אפשרות ההצבעה בדואר, המקלה על הבוחרים ומצמצמת מאוד את עלויות ההצבעה. שתי מדינות — אוסטרליה וניו זילנד — אף מתירות לבוחריהן להצביע בפקס. שיטה אחרת היא הצבעה באמצעות מיופה כוח (proxy), המצביע ביום הבחירות הכלליות במדינה האם בשמו של הבוחר. היתרון בהצבעה באמצעות מיופה כוח טמון בפשטותה, שכן היא איננה מחייבת הכנה מינהלית מורכבת במיוחד. החיסרון הוא באמינותה, שכן מיופה הכוח יכול להשתמש בהצבעה כבקול נוסף ולהפר בכך את עקרון השוויון בהצבעה. עם המדינות המאפשרות הצבעה באמצעות מיופה כוח נמנות למשל בריטניה, בלגיה, הולנד, צרפת ושוודיה.

מתי מצביעים?

הצבעת אזרחים השוהים/מתגוררים מחוץ למדינתם יכולה להתקיים ביום הבחירות הכלליות או בזמן מוגדר לפניהן. מועדי ההצבעה תלויים בשיטה שהמדינה נוקטת, ועל כן מדינות נבדלות לעתים זו מזו בהקשר זה. כשההצבעה נעשית בדואר, זמני ההצבעה יכולים להיות גמישים. באסטוניה, למשל, המצביעים יכולים לשלוח את פתק ההצבעה לשגרירות שלהם במדינת מגוריהם, ובלבד שיגיע לפני יום הבחירות.

כעולה מהטבלה הבאה, מדינות אחדות (בכללן אוסטרליה, בלגיה, בריטניה והולנד) מתירות לאזרחיהן השוהים במדינות אחרות יותר משיטת הצבעה אחת. ב–2001 הרחיבה בלגיה במידה ניכרת את מספר אפשרויות הצבעת החוץ, וכיום ניתנת לאזרחיה האפשרות להצביע בהצבעה אישית, בדואר או בעזרת מיופה כוח. גם שוודיה שינתה את חוק הבחירות, ב–2002, ומאז היא מאפשרת הצבעה בדואר (בעבר הייתה אפשרות זו פתוחה בה לקבוצה קטנה ומוגדרת בלבד). אוסטרליה וניו זילנד מאפשרות לבוחרים להצביע גם בפקס, ולאחרונה אזרחי אסטוניה יכולים להצביע גם דרך אתר האינטרנט של ועדת הבחירות המרכזית.

הצבעת אזרחים השוהים/מתגוררים מחוץ למדינתם, דמוקרטיות נבחרות*

המדינה והשנה (בסוגריים) שבה יושמה לראשונה הצבעת החוץ	מערכות הבחירות	שיטת ההצבעה
אוסטריה (1990)	נשיאות, בית הנבחרים, משאלי עם	דואר
אוסטרליה (1902)	בית הנבחרים	מעורב (אישי, דואר, פקס)
איטליה (2003)	בית הנבחרים, משאלי עם	דואר
איסלנד (1949)	נשיאות, בית הנבחרים, בחירות אזוריות	אישי
אירלנד (1992)	נשיאות, בית הנבחרים, בחירות אזוריות, משאלי עם	דואר
אסטוניה (1992)	בית הנבחרים, משאלי עם	מעורב (אישי, דואר, אינטרנט)
בלגיה (1999)	בית הנבחרים	מעורב (אישי, דואר, מיופה כוח)
בריטניה (1918)	בית הנבחרים	מעורב (דואר, מיופה כוח)
גרמניה (1985)	בית הנבחרים	דואר
דנמרק (1980)	בית הנבחרים, בחירות אזוריות, משאלי עם	דואר
הודו (2004)	בית הנבחרים	מעורב (דואר, מיופה כוח)
הולנד (1989)	בית הנבחרים	מעורב (דואר, מיופה כוח)
יפן (2002)	בית הנבחרים	מעורב (אישי, דואר)
לוקסמבורג (1984)	בית הנבחרים	דואר
נורווגיה (1921)	בית הנבחרים, בחירות אזוריות	דואר
ניו זילנד (1957)	בית הנבחרים, בחירות אזוריות, משאלי עם	מעורב (אישי, דואר, פקס)
ספרד 1985	בית הנבחרים, בחירות אזוריות, משאלי עם	מעורב (אישי, דואר)
פינדלנד (1958)	בית הנבחרים, נשיאות, בחירות אזוריות	אישי
צ'כיה (2002)	בית הנבחרים	אישי
צרפת (1976)	נשיאות, משאלי עם	מעורב (אישי, דואר, מיופה כוח, אינטרנט)
קנדה (1944)	בית הנבחרים, משאלי עם	דואר
שוודיה (1968)	בית הנבחרים, משאלי עם	מעורב (אישי, דואר, מיופה כוח)
שוויץ (1977)	בית הנבחרים, בחירות אזוריות, משאלי עם	דואר

ארצות הברית אינה מופיעה ברשימה מפני שאפשרויות הצבעת החוץ בה תלויות בחוקיה של כל מדינה ומדינה. מקור: עיבוד המחברים לפי Ellis et al., 2007: 234-245.

קראו את המחקר המלא: מצביעים או לא מצביעים? ההשתתפות בבחירות לכנסת