תזכיר חוק התקשורת (בזק ושידורים) (תיקון מס'57) (הרשות והמועצה לשידורים מסחריים בטלוויזיה וברדיו), התשע"ג-2013
חוות דעת שנשלחה לחברי ועדת הכלכלה של הכנסת
אנו סבורים כי איחוד רשויות הפיקוח על תכני השידורים המסחריים בישראל הוא ראוי, ומברכים עליו. תחום השידורים בישראל מתאפיין בריבוי רשויות הסדרה. קיומם של כמה רגולטורים העוסקים בהסדרת אותו תחום יוצר כפילויות מיותרות, חוסר בהירות רגולטורי ואכיפתי ובזבוז כספי ציבור.
עם זאת, אנו מתנגדים להצעת החוק שבנידון, וזאת בעיקר מארבעה טעמים, שאותם נפרט בעמודים הבאים.
א. ראשית, ההצעה להקים גוף פיקוח פנים ממשלתי איננה ראויה הואיל והיא מנוגדת להגיונות הפיקוח על שוק התוכן התקשורתי ולמגמות בעולם המערבי.
ב. שנית, ההצעה משקפת מגמה מסוכנת של חיזוק השליטה הפוליטית בפיקוח על שוק תוכן השידורים המסחריים.
ג. שלישית, ההסדרה המוצעת עלולה ליצור את אותן כפילויות וחוסר בהירות שעמן מבקש התזכיר להתמודד.
ד. רביעית, הצעת החוק מתייחסת אל המצב הקיים בשוק התוכן שהשינויים בו ניכרים לעין כל. איחוד הגופים הרגולטוריים מבלי להכריע מהם גבולות הפיקוח על שוק זה, כאשר ברור שבעוד זמן מועט יהיה צורך בהתייחסות מחודשת לכלל השוק, אינו ראוי ומהווה בזבוז משאבים. הצעת החוק הנוכחית היא בעצמה בת למעלה משנה, ובחלוף זמן זה לא ניתנה על ידי משרד התקשורת ולו תשובה ראשונית ומשכנעת ביחס לצורך בהתייחסות לכלל שוק התוכן, במדיה מסורתית וחדשה.
א. ההצעה להקים גוף פיקוח פנים ממשלתי איננה ראויה הואיל והיא מנוגדת להגיונות הפיקוח על שוק התוכן התקשורתי, להמלצות הוועדות שעסקו בתחום ולמגמות בעולם המערבי.
1. הצורך בעצמאות של גוף המסדיר את שוק התוכן התקשורתי נעוץ באופי המיוחד של הפיקוח על שוק התוכן המחייב להתייחס לשיקולים שיש בהם מתן ביטוי לעקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי, ובראשם הזכויות לחופש ביטוי וחופש מידע, שוק רעיונות ודעות מגוון ופלורליסטי, וייצוג וביטוי הולמים למגוון אמונות ודעות, עדות, דתות, אורחות חיים ותפיסות עולם המתקיימים בציבור הישראלי. כל זאת, במקביל לצורך להתחשב באינטרסים של גופים עסקיים במגזר הפרטי, הפועלים בענף או משקיעים בו והמבקשים להשיא רווחים, ובאינטרסים כלכליים וחברתיים של הצרכנים.
2. מבנה הרגולטור צריך להיות כזה שיוכל לתת ביטוי נאמן לכל השיקולים הרלוונטיים ולאזן ביניהם באופן מיטבי. לשם כך נדרש רגולטור עצמאי שאינו מזוהה עם איזושהי מקבוצות האינטרסים או השיקולים, אך הרכבו משקף הבנה ויכולות מקצועיות רב־תחומיות. אין הכוונה לכך שהרגולטור בהרכבו הפרסונלי צריך לייצג בהכרח קבוצות או שיקולים מגזריים, אלא שהמיומנות המקצועית שמתקיימת בו תאפשר לו להבין, להעריך ולשקול נכונה את עניינם של הקבוצות והאינטרסים השונים.
3. המציאות של האסדרה בתחום הטלוויזיה המסחרית רוויה בהפרות רבות של תנאי הזיכיונות. המחויבויות הגבוהות שנטלו בעלי הזיכיון על עצמם, והמשמעות הכספית הכבדה הנובעת מהן, גורמות לקיומו של אינטרס של בעלי הזיכיון להפר את תנאי המכרז. מציאות זו גורמת לכך שעבודת הרגולציה בתחום זה אינה פשוטה, ונדרשים לה כלים חזקים על מנת לאכוף את הכללים השונים החלים על בעלי ההיתר לשידור. בנוסף, רמת החשיפה הגבוהה לה זוכה התחום, וההשפעות הרבות שיש לכל החלטה בתחום על פעילות מספר רב של גורמים, לא מקלים על עבודת הפיקוח בתחום זה.
4. המאפיינים של עצמאות ואי־תלות מצד הגורם המסדיר נדרשים הן מול הממשלה והן מול השחקנים בתחום התקשורת. כאשר הוקמה הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו נתן המחוקק את דעתו לשני היבטים אלה. המציאות מאז ועד היום מלמדת, כי הניסיונות לייצר לחצים פוליטיים על גופי הפיקוח הם ניסיונות קיימים ותקיפים. המדובר בהתערבות במינויים לגופי הפיקוח, בניסיונות להתערב בתכנים שאינם מאדירים את שמם של פוליטיקאים, וגם בנוהג הנפסד של הגורמים המפוקחים לפנות אל הפוליטיקאים כאשר מלאכת הפיקוח והדרישות מהם אינן נושאות חן בעיניהם. כך התרחש בסאגת חידוש הזכיון של ערוף 10 שהתרחשה בוועדת הכלכלה ובמשרד ראש הממשלה ולא בידי הרשות הרגולטורית. תופעות אלה גורמות להחלשת גופי הפיקוח ולמעורבות יתר פוליטית, שבסופו של חשבון מובילות, שוב, ללחצים פוליטיים על אמצעי התקשורת לפרוע את שטר ההתערבות של הפוליטיקאים וכמובן לפגיעה בשיח הציבורי.
5. עצמאות מקצועית היא תנאי חיוני לפעילותו של הרגולטור. אנו סבורים כי יש להרחיק את רגולטור התוכן עד כמה שניתן מן הדרג הפוליטי. רגולטור שאינו מנוהל על ידי גורם פוליטי ייטיב להתמקד בשיקולי הסדרה מקצועיים וארוכי טווח באופן התואם את צרכיו של ענף התקשורת. לאור זאת, אנו מתנגדים להצעה כי הגוף המאוחד יהיה רשות פנים ממשלתית וסבורים כי חיוני שהגוף המוצע יהיה רשות חוץ-שלטונית.
6. המעמד השונה של רשות פנים־ממשלתית ושל תאגיד סטטוטורי (האחד נעדר מעמד משפטי נפרד מהמדינה והאחר במעמד משפטי של תאגיד), משפיע על היבטים מהותיים הנוגעים לאופן התנהלותו של הגוף ולמידת עצמאותו. רגולטור פנים־ממשלתי כפוף למסגרת התקציב הממשלתית הנקבעת על ידי משרד האוצר, מחויב בכללים של נציבות שירות המדינה בדבר גיוס כוח אדם ומסגרות העסקה ומיוצג בהליכים משפטיים על ידי פרקליטות המדינה. גמישות בהיבטים אלה (תקציב, כוח אדם מקצועי והליכים משפטיים) היא תנאי מוקדם לעצמאות הרגולטור ולמקצועיותו.
7. תאגיד סטטוטורי הוא חלק מהשירות הציבורי ומהרשות המבצעת במובן הרחב, אך אישיותו המשפטית הנפרדת מאפשרת לו לפעול תוך ריחוק ועצמאות מן הממשלה, ומקנה לו עצמאות מסוימת ממעורבות של הדרג הפוליטי ושל המנגנון הממשלתי. היבט בולט בעבודה של רשות שהיא תאגיד סטטוטורי הוא צמצום של התלות בגורמי ממשלה אחרים והצורך לקיים עמם תיאומים או לקבל את הסכמותיהם.
אמנם, ככלל, בתהליכים של קבלת החלטות יש ערך לשיתוף ולהתייעצות עם גורמים בעלי נקודות מבט ותחומי אחריות שונים, אולם יתרון זה נהפך לחיסרון מקום שבו שיתוף הגורמים הנוספים בא על חשבון האפשרות של הרגולטור לקבל החלטה מקצועית ועצמאית בתחום אחריותו. גם כך בשנים האחרונות התחזקה מגמת ההתערבות של משרד האוצר בהחלטות משרד התקשורת הנוגעות להסדרת הענף. למשל, במסגרת החלטות הממשלה הנוגעות לתקציב ולחקיקת ההסדרים יזם משרד האוצר שורה של החלטות הנוגעות לעבודתו השוטפת של הרגולטור, לא פעם בלא שהיו בידו התשתית העובדתית והתשתית המקצועית הדרושות לכך.
אכן, לא קל לקבוע מראש חלוקת עבודה חדה וממצה בין הממשלה לבין הרשות שתוקם, אך אין הכרח בכך בשלב החקיקה. עם זאת יש לשאוף למצב שבו תתפתח תרבות שלטונית שלפיה הממשלה תימנע, ככל הניתן, מקבלת החלטות בעניינים שבתחום פעילותה של הרשות.
8. המהלך המוצע בהצעת החוק - הכנסת גוף פיקוח חוץ שלטוני בחזרה אל משרד ממשלתי - מנוגד לכל המתרחש ברשויות פיקוח תוכן אחרות בעולם המערבי ובייחוד לכל המתרחש באירופה. הצגת הצעת החוק כאילו היא פועל יוצא של דו"חות הוועדות השונות בישראל שחיוו דעתן על הסדרת שוק התקשורת לאורך השנים היא מטעה. הסיבה לטיעונים בזכות רשות פנים ממשלתית הייתה הרצון להותיר את הפיקוח על תשתיות לאומיות בידי השלטון המרכזי. בדו"חות השונים הוסבר כי בדלית ברירה, כאשר עומדת על הפרק האחדת הפיקוח על תוכן והפיקוח על תשתיות תקשורת – יש לאפשר זאת גם כרשות פנים ממשלתית. לא ידוע לנו על המלצה של ועדה ציבורית או אחרת שקראה להקים גוף ייעודי לפיקוח על תוכן טלוויזיוני בלבד כגוף פנים ממשלתי.
9. כזכור, בדו"ח ועדת אולניק משנת 2002 המליץ הצוות המקצועי במשרד התקשורת כי רשות התקשורת – האמורה לטפל הן בתוכן והן בתשתיות - תוקם כתאגיד סטטוטורי. שר התקשורת דאז, ראובן ריבלין, אימץ את מסקנות הצוות כמכלול, אולם בכפוף לשני שינויים שדרשו משרדי המשפטים והאוצר. אחד השינויים שהוכתב על ידי משרד המשפטים, וכנראה גם על ידי משרד האוצר, היה הסבה של מבנה הרשות לרשות פנים־ממשלתית. לפיכך זהו המודל שאומץ בהצעת החוק של משרד התקשורת. תפיסתו העקרונית של משרד המשפטים באותה עת הייתה התנגדות להקמת תאגיד סטטוטורי כמסגרת לרשויות רגולטוריות בכלל ובתחום התקשורת בפרט.
אולם, מאז זרמו מים רבים בשיח הציבורי בישראל. כנגד תפיסה עקרונית זאת יצאו פרופ' מנואל טרכטנברג ואנשי צוותו בדו"ח טרכטנברג, הקובע מפורשות כי ראוי לחזק את עצמאותן של רשויות רגולטוריות, ולא להחלישן כפי שמוצע בהצעת החוק.
10. זאת ועוד: קיומה של רשות תקשורת עצמאית מקובל כיום בעולם כנורמה להסדרת הענף, עד כדי כך שהדבר הוא תנאי הכרחי להשתתפות במסגרות בין־לאומיות מסוימות. כך למשל, סירב ארגון הרגולטורים האירופאי (ERG; European Regulators Group) לקבל את מדינת ישראל במעמד של משקיף בארגון בשל היעדר קיומה של רשות תקשורת מקצועית.
אפשר לומר כי כלל מדינות המערב, הכירו בצורך להקים רשויות הסדרה מקצועיות ועצמאיות שיחליפו את ההסדרה באמצעות מיניסטריון ממשלתי. בייחוד נכונים הדברים לגבי המצב בבריטניה, שמאז ומעולם היוותה את המודל המשמעותי ביותר להשראה עבור מדיניות התקשורת בארץ.
בבריטניה, המהווה את ההשראה המשמעותית ביותר למדיניות תקשורת בישראל, הוקמה ofcom כרשות חוץ ממשלתית האמונה על הסדרת התוכן והתשתיות כאחד, וגם על היבטים מסויימים של השידור הציבורי. מדוע מבקשים המציעים להוציא את ישראל מן הכלל של מועדון המדינות שאנו גאים להשתייך אליהן?
ב. הצעת החוק משקפת מגמה מסוכנת של חיזוק השליטה הפוליטית בפיקוח על שוק תוכן השידורים המסחריים.
1. כפי שנכתב למעלה, חסרה בישראל תרבות של פיקוח רגולטורי עצמאי, וקיים עירוב מתמיד בין הדרג המחוקק לדרג המבצע לדרג הרגולטורי (המפקח). הדברים חריפים ובוטים יותר ביחס לשוק התקשורת בשל ההילה הציבורית שהוא מבטא, חשיבותו להצלחתם של פוליטיקאים ונבחרי ציבור אחרים, וגם בשל סיקור היתר שהוא זוכה לו על ידי התקשורת עצמה.
במקום לחזק את גופי הפיקוח הקיימים או ליצור גוף פיקוח חזק, מאוחד ועצמאי, המהלך המוצע יגרום להחלשת הפיקוח, יחזק את השליטה הפוליטית, ויגרום לפוליטיזציה של קבלת ההחלטות שבו. יש לזכור כי החלשתם של הגופים המפקחים באמצעות הכפפתם למיניסטריון הציבורי, תגרום, במקביל, להחלשתם מול הגופים המפוקחים.
2. ראשית, הצעת החוק משקפת פוליטיזציה של המינויים בגוף החדש. בהתאם להצעה המועצה לשידורים מסחריים תמונה ישירות על ידי הממשלה. זאת, בהמלצת ועדת איתור, שיושב הראש שלה ימונה על ידי שר התקשורת ושני החברים האחרים על ידי יושב הראש. ההצעה מקפידה גם לאפשר לממשלה בחירה חופשית (שניים מכל ארבעה) של החברים. מבנה כזה ייצור, בתרבות הפוליטית בישראל, פוליטיזציה של המינויים ולא יאפשר לגוף לפעול באופן עצמאי.
3. יושב ראש המועצה, שיהיה גם מנכ"ל הרשות, אמור לפי ההצעה להיות מינוי ישיר של שר התקשורת. היעדר ההפרדה בין התפקידים יחזק עוד את השליטה הפוליטית בגוף המוצע. בהתאם לדרישות התפקיד, יכול המועמד לראשות הגוף המוצע להיות בעל ניסיון של עשור בתחום התקשורת ללא כל ניסיון ניהולי או אחר (סעיף 6סט(ג), כלומר להיות "עיתונאי חצר" של פוליטיקאי כזה או אחר ולהיבחר לתפקיד.
4. אכן, הצעת החוק מבקשת בסעיף 6סח להצהיר כי המועצה תפעל באופן עצמאי ותונחה על ידי שיקולים מקצועיים בלבד. לא זו אף זו, סעיף 6עד מבקש "לתת ביטוי מפורש ומפורט לחובתו של חבר המועצה ...לנהוג במילוי תפקידו בהגינות, בנאמנות וללא משוא פנים". אין צורך בדרישות אלה, הקיימות ממילא במשפט המינהלי הישראלי, אלא בעיגון סטטוטורי של תהליך מינוי ראוי מנותק ככל האפשר מלחצים פוליטיים. ביטויי עצמאות בחוק אינם מעלים או מורידים שעה שהליכי המינוי הם פוליטיים, ורק מעצימים את הרושם כי מדובר בעצמאות למראית עין.
5. שנית, הצעת החוק יוצרת פוליטיזציה כלכלית של הגוף החדש. אף שההצעה קובעת כי תקציב הרשות ייקבע בחוק תקציב שנתי בסעיף תקציב נפרד, מדובר בשינוי מהותי מן המצב הקיים שבו תקציב הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו הוא עצמאי.
מעורבות משרד האוצר בתקציב הרשות היא הרסנית לעצמאותו, הן בהקשר הפוליטי והן בהקשר הענייני של סוגי השיקולים והאיזונים שיוכל הגוף לשקול ולבצע. כדי שהרשות שתוקם תהיה אפקטיבית ויועמדו לרשותה האמצעים הדרושים לתפקודה היעיל מחד גיסא, וכדי לחזק ככל שניתן את עצמאותה מאידך גיסא, נכון ליצור מתכונת תקציבית המשלבת בין תשלומים שוטפים ממפעילי התקשורת לבין תקצוב מאוצר המדינה.
ככל שהכנסות הרשות מתשלומים המתקבלים ממפעילי התקשורת יעלו על תקציב הרשות המתוכנן, תועבר היתרה לאוצר המדינה. שילוב מעין זה דומה למודל הבריטי, שלפיו תקציבה של OFCOM מתבסס בעיקרו על תשלומים מאת הגופים המפוקחים, ונוסף על כך ניתן לה תקצוב ממשלתי.
6. מגמת הפוליטיזציה הכלכלית שבהצעת החוק איננה מתבטאת אך ורק בשליטה בגוף הפיקוח אלא גם בשליטה בגורמים המפוקחים. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי זכייניות הטלוויזיה יפסיקו לשלם דמי זיכיון ויחסכו עשרות מיליוני שקלים בשנה. אולם, זוהי תמונה חלקית בלבד. הצעת החוק מעניקה סמכות לשר לקבוע אגרות בעד מתן רישיון או זיכיון וכן אגרות שנתיות שעל מורשה לשידורים לשלם בעד שידוריו.
אכן, הכסף יועבר לאוצר המדינה ולא לרשות השנייה אך, מעבר לעובדה שהמדובר באחיזת עיני הציבור (שהרי חלק מהרטוריקה היא ביטול דמי הזיכיון), נוצר קשר ישיר בין השר לבין הגופים המפוקחים והפוליטיקאים מחזקים את שליטתם בגופים המפוקחים באמצעות הסמכת השר לקבוע אגרות זיכיון שנתיות על גופי תקשורת שמשרדו מפקח על התכנים שהם משדרים.
7. בנוסף, הצעת החוק משקפת מגמה מסוכנת דומה ביחס לחברות החדשות של זכייניות הטלוויזיה. בהתאם למצב הקיים, בעלי המניות של חברות החדשות של ערוץ 2 וערוץ 10 הם הזכייניות (שישים אחוז) והרשות השניה (ארבעים אחוז). הצעת החוק מבקשת לבטל מצב זה ולהפוך את הזכייניות לבעלות המניות היחידות בחברות החדשות. הסיבה המקורית לחלוקת מניות ההצבעה בין הרשות השנייה לבין חברת החדשות היתה הרצון לשמור על מעורבות של הרגולטור כמייצג האינטרס הציבורי בגופים מסחריים המשדרים חדשות, ויש לזכור כי שתי חברות החדשות של ערוץ 2 וערוץ 10, הן המקורות העיקריים לחדשות טלוויזיוניות בישראל ומהוות את ליבת השיח הציבורי בארץ.
השינוי המבני המוצע, כלומר איחוד רשויות הרגולציה, איננו קשור למוצע בהצעת החוק, לפיו בעלי המניות היחידים בחברות החדשות יהיו הזכיינים או בעלי הרישיון, ואיננו תוצר הכרחי שלו. מדובר במהלך גרוע ובלתי נסבל. מחד גיסא, הוא מבטא התפרקות רבתי מחובת ההגנה על השיח הציבורי בישראל. ביטול מניות ההצבעה של הרשות השניה בחברות החדשות, משמעו ביטול המינויים של חלק מן הדירקטורים המייצגים את האינטרס הציבורי. מאידך גיסא, לפי ההצעה יידרשו חברות החדשות להגיש את תקציבן השנתי לאישור הרשות. כלומר, ממצב שבו חברות החדשות הן עצמאיות ונתונות לפיקוח של דירקטורים שהם נציגי ציבור, מוצעת מעבר להכפפה ישירה של חברות החדשות לראש המועצה, שהוא, כאמור, מינוי של שר פוליטי.
8. שינוי בעייתי נוסף במצב הקיים הוא בתפקידו של נציב תלונות הציבור של הרשות השנייה. בהתאם לחוק הרשות השנייה ניתן להגיש תלונה לנציב הן על הרשות והן על הגופים המורשים לשדר, בנושאים הנוגעים הן לתכנים המשודרים והן למעשה או מחדל הנוגעים לעצם הפיקוח על השידורים. הצעת החוק מבקש להותיר על כנה את סמכות קבלת התלונות על הזכיינים ועל השידורים, ולבטל לחלוטין את האפשרות להגיש תלונות על הרשות ועל תהליך הפיקוח.
מדובר במהלך שאין לו כל קשר לאיחוד הגופים, והוא מנוגד לכל היבט ציבורי בסיסי של המשפט המנהלי ושל הצורך החיוני בשקיפות תהליך הפיקוח על תכנים.
ג. תזכיר החוק אינו בשל ולכן בצורתו הנוכחית יוביל לאי בהירות
1. נקדים ונאמר כי המהלך הרגולטורי האחרון בתחום מדיניות תקשורת ותוכן בישראל – תהליך המעבר לרישיונות בשוק הטלוויזיה - נחל עד היום כישלון חרוץ.
הפער בין הדימיון למציאות בולט מאד בכל תכנון שוק התוכן בישראל בשנים האחרונות, וכתוצאה ממנו נוצר משחק רע לדמוקרטיה ורע לצרכני המדיה. דווקא בשל כך נדרשים, בצד צניעות בהגדרת היעדים, תהליכי התייעצות וחשיבה ארוכי טווח ביחס להסדרת תכני התקשורת המסחרית.
להבדיל משינויים בשווקים שבהם ההיבט המרכזי הוא ההיבט של תחרות והגנת הצרכן (למשל בשוק הסלולר), כאן הכוונה לייצר פיקוח על תוכן ובעיקר לייצר שינוי ברמת גורמי הפיקוח ולא ברמת השוק. בהקשר זה יש מקום לתהליך מסודר יותר של הערכת השפעות הרגולציה (RIA) שבו מחוייבות רשויות המינהל הן מכוח תורת המשפט המינהלי והן מכוח התחייבויותיה של מדינת ישראל עם הצטרפותה למדינות הOECD.
למשל, בהצעת החוק נכתב כי אין כרגע הערכה של המשמעות התקציבית של המהלך לאוצר המדינה. זוהי אמירה בלתי נסבלת, דווקא לאור ההצהרות לפיהן זכייניות הטלוויזיה הן שיחסכו ארבעים מיליון שקל בשנה, ולא הציבור הישראלי.
2. בנוסף, קיימת אי בהירות בנוגע למטרות הגוף החדש ותפקידיו. בהתאם לסעיף 6סג(ב) להצעת החוק תפקידי הרשות החדשה יהיו "קיום שידורים מסחריים ופיקוח עליהם". תפקידי המועצה, לפי האמור שם, יהיו "לפעול בהתאם לתפקידיה וסמכויותיה כפי שקבועים בחקיקת התקשורת ובכל דין אחר".
לכל אחד מגורמי ההסדרה הקיימים (הרשות השניה ומועצת הכבלים והלוויין), הגדרה שונה ואחרת של תפקידים ומטרות. סעיף 6ה לחוק התקשורת (בזק ושידורים) הקיים מונה שורה של תפקידים עבור המועצה לשידורי כבלים ולוויין. תפקידים אלה אינם חופפים כלל ועיקר עם תפקידיה של הרשות השניה, המנויים בסעיף 5 לחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו. האחדת הגוף מחייבת התייחסות ברורה למטרות הגוף ותפקידיו.
הואיל ותפקידי הגוף מגדירים את המסגרת המשפטית שבתוכה יפעל הגוף ושחריגה ממנה תהיה בטלה בהתאם לכללי המשפט המנהלי, ההתייחסות הכוללנית בהצעת החוק מהווה דוגמא לחקיקה עצלנית שזכתה לביקורת נוקבת של בג"ץ ביחס לגופים מסדירים אחרים, כגון מינהל מקרקעי ישראל. מסגרת חסרה זו, סופה ליצור וואקום שאליו ייכנסו שיקולים לא ענייניים.
3. בנוסף, הואיל וכפי שנאמר בדברי ההסבר להצעת החוק, קיימים פירושים שונים לדברי חקיקה שונים וכן הנחיות שונות בנושאים זהים מצד הרשויות המפקחות השונות, מוטב לייצר מיפוי ממצה של תחומים אלה בטרם איחוד הגופים, ולהכין מתווה, ראשוני לפחות, של רגולציה המתאימה לגוף החדש. הצעת החוק שלפנינו יוצרת כלי בטרם היא יוצרת תוכן. לדבר זה אין תקדים באף הליך רגולטורי אחר, בשוק התקשורת או מחוצה לו.
ד. הצעת החוק צופה פני עבר ולא פני עתיד
1. הצעת החוק מבקשת לייסד גוף לפיקוח על תוכן בלבד: "ברית המועצות", שכפי המטפאורה, הוא גוף שהיה רלבנטי במאה העשרים.
השאלה האם להקים רשות תקשורת המשלבת את ההסדרה של תחומי הבזק והשידורים כמכלול, או לשמר את ההפרדה הקיימת בין הרשויות המופקדות על הסדרתם של שני התחומים, הוטלה לפתחן של הוועדות השונות שעסקו בתחום בחמש עשרה שנים האחרונות.
דברי ההסבר להצעת החוק קובעים כי הקמת הרשות האמורה מהווה צעד ראשון לקראת הקמתה של רשות לאומית לתקשורת אשר תהיה מופקדת על כלל ההסדרה בתחום התקשורת - הן של תחום הבזק (טלקומוניקציה) והן של תחום השידורים (למעט השידור הציבורי). זאת, בהמשך להחלטת הממשלה בנושא הקמת רשות לאומית לתקשורת ובהמשך להצעת חוק הרשות הישראלית לתקשורת, התש"ע -2010.
אם הכוונה היא אכן להקים רשות לאומית לתקשורת, מדוע לא לעשות זאת כעת? החשש הסביר הוא שמודל הביניים של יצירת גוף פיקוח על התוכן בלבד יוותר על כנו שנים ארוכות וממילא לא ניתן לראות בכך צעד ראשון להקמת רשות תקשורת. אם אכן תוקם בהמשך רשות תקשורת, מדוע לבזבז משאבים רבים על מעבר דו שלבי של כוח אדם ותקציבים? כפי שכבר נכתב למעלה, התוצאה של מעבר דו שלבי היא יצירת גוף של פיקוח על תכנים בלבד בתוך מיניסטריון ממשלתי, שהיא למעשה תוצאה הנוטלת את הרע מכל העולמות: גם לא תקום רשות תקשורת, וגם הגוף שכן יוקם, לא יהיה עצמאי.
2. יתרה מזאת. בשלהי שנת 2013 השאלה של הפרדת הפיקוח על תכנים מפיקוח על תשתיות היא במידה רבה לא רלבנטית יותר. עידן ההתלכדות (convergence) איננו עוד חזון רחוק, אלא מציאות קיימת. תשתיות חדלו זה מכבר להיות מזוהות עם שירותים: תשתית הולכה מסוימת יכולה לשמש לאספקה של מגוון שירותים, ושירות מסוים יכול להינתן באמצעות מגוון תשתיות.
במציאות כזו אין טעם בפיצול סמכויות הרגולציה בין גורמים מסדירים שונים בהתאם לסוג השירות או התשתית. על כן, ריכוז סמכויות הרגולציה בידיו של גורם מסדיר אחד הוא המהלך ההגיוני המתבקש. כל מהלך אחר הוא צופה פני עבר, והמשאבים והאנרגיה הדרושים לביצועו יהוו בזבוז כספי ציבור.
3. בדיוק כפי שהפיצול בין רשויות שונות המסדירות תוכן מהווה בסיס עיקרי להצעת החוק הנוכחית, וההצעה מסתמכת על הצורך המעשי להתמודד עם חוסר הקוהרנטיות, הכפילויות ואי ההתאמות ברגולציה, כך גם בעולם של התלכדות טכנולוגית, השאלות הרגולטוריות העולות ומצריכות הכרעה הן חוצות גבולות בין הולכה לתוכן, כך שעצם ההפרדה אינה רצויה ותטמון בחובו קשיים רגולטוריים.
הדוגמא הטובה ביותר לכך היא שאלת הסדרתם של שירותים אודיו-ויזואליים לא ליניאריים, המועברים בחלקם על גבי רשת האינטרנט. משרד התקשורת טרם הצליח לגבש תשובה, ולו ראשונית, להתמודדות עם מגרש המשחקים העקום אשר נוצר כתוצאה מקיומם של שירותים זהים שחלקם מפוקחים והאחרים לא, ומוטב היה להתמקד בעת הזאת בהגדרת גבולות הפיקוח באופן בהיר, לפני שמקימים רשות שתפקידיה ותחומי אחריותה אינם ברורים כלל ועיקר.
אפילו עו"ד דוידה לחמן מסר, שתמכה בשעתו ברשות תקשורת פנים ממשלתית, אמרה מפורשות כי "אף אחת מהמועצות לא ערוכה להתמודדות עם מעבר תכנים מהטלוויזיה לאינטרנט ולסלולר.... ומכאן השאלה למה להשקיע עכשיו בבניית מערכת חדשה, כשגם ככה הגוף הזה יצטרך לעבור שינוי בעתיד הקרוב. זה בזבוז כספי ציבור. זה לשלם פעמיים" (דה מארקר 24.7.2009).
4. האתגר הנדרש בעת הזאת הוא לאתר את ה"מה" שיש אינטרס ציבורי להסדיר בשוק המדיה. שאלת המבנה של הארגון שיעסוק בכך, היא בעלת חשיבות שניה במעלה. כיום, אין ודאות, הסכמה או אופק רגולטורי ביחס לשאלה על מה יש לפקח. התעלמות מסוגיה זו והתמקדות בהסדרת הערוצים הקיימים היא במידה רבה התמודדות עם אתגרי העבר.
5. לסיכום, נאמר אך כי איננו תמימים ואיננו מבקשים להסתגר בתוך חזון בדבר עצמאות מוחלטת של כל רשות שהיא. עם זאת, הצעת החוק שלפנינו משקפת מגמה מסוכנת של מעבר לשליטה פוליטית ישירה בשוק התקשורת המשודרת, שהיא רעה מאד לציבור הישראלי ולדמוקרטיה שלנו.
בעידן שבו מקובל לומר כי "התוכן הוא המלך" יצטרכו גופי הרגולציה לדאוג להפקות מקור, ליצירה הישראלית, למגוון דעות, לייצוג חלקי אוכלוסיה בשיח הציבורי ולמשימות נוספות. הצעת החוק לא תאפשר לגופי הפיקוח לעמוד בכבוד במשימות אלה.
נשמח לעמוד לרשותכם בכל הבהרה או סיוע בתיקון הצעת החוק.