פרלמנט

שבת מקומית

מדד לבחינת מדיניות פתיחת עסקים בשבתות ובימי מנוחה

| מאת:

חוק המרכולים העביר את הסמכות לאשר פתיחת מסחר בשבת מהרשויות המקומיות לשר הפנים והצית מהומה גדולה. אלא שבחינה של חקיקת העזר העירונית בכלל היישובים בארץ, מצביעה על כך שמבין הערים שבחרו להסדיר את חקיקת העזר בנושא שבת, מיעוט קטן בחר עד כה לאשר פתיחת מרכולים ובתי מסחר. לעומת זאת, ברוב היישובים מאפשרים פתיחת מסעדות וכמעט במחציתם מאפשרים פתיחת מוסדות תרבות כמו בתי קולנוע ותיאטראות. לאור נתונים אלו, עולה השאלה האם לא נכון יותר להשאיר את הסמכויות בידי הרשויות המקומיות שפועלות בהתאם לצביונן מאשר לכפות חקיקה שתביא לתגובת נגד?

רקע

הוויכוח סביב צביונה של השבת במרחב הציבורי עומד בלב השיח על דת ומדינה. למרות הניסיונות למצוא הסדרים פוליטיים שמבוססים על הסכמה רחבה, גם בחלוף 70 שנה מהיווסדה של מדינת ישראל השבת מוסיפה להיות מקור למחלוקות פוליטיות וחברתיות.לסקירת המאבקים בעניין השבת והסדריה ראו שוקי פרידמן, "מלחמות השבת: מורה נבוכים ל'סטטוס קוו' והפתרון הרצוי", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

למנוחת השבת ולאיסור על פעילות כלכלית בישראל שני היבטים עיקריים: העסקת עובדים בשבת; וקיום פעילות כלכלית־עסקית בשבת. האיסור על העסקת עובדים ביום מנוחה נכלל באיסור על עבודה בשבת, שנקבע בחוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-1951. לעומת זה האיסור על פעילות כלכלית־עסקית בשבת מתבסס בעיקרו על חוקי עזר עירוניים של הרשויות המקומיות, המסדירים את מועדי הפתיחה והסגירה של עסקים בשטחי הרשות על פי הסמכה שניתנה לרשויות כבר ב־1990 בפקודת העיריות. בשני ההיבטים יש פער בין האיסור בחוק ובין המציאות בשטח.ראו שוקי פרידמן וגלעד וינר, "תעסוקה בשבת: תמונת מצב", אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 27.12.2017.

פתיחתם וסגירתם של עסקים בימי המנוחה מוסדרת בחוקי עזר עירוניים שהתקבלו באישורו של שר הפנים. "חוק המרכולים" - שאושר בכנסת בתחילת 2018 - הגביל את סמכותו של השר לאשר חוקי עזר שמתירים פעילות מסחרית בשבת והעלה לדיון הציבורי את הסוגיה של אסדרת המנוחה בשבת ברמה המקומית.החוק לתיקון דיני הרשויות המקומיות (חוקי עזר בעניין פתיחתם וסגירתם של עסקים בימי מנוחה), התשע"ח–2018, פורסם ברשומות ביום 10.1.2018.

טיבה של האסדרה הקיימת

כדי להשיב על השאלה מיפינו את מדיניות החקיקה בחוקי העזר בעניין זה בכל הרשויות המקומיות בישראל - היהודיות, המעורבות והלא־יהודיות.בדקנו גם את מצב האסדרה ברשויות המקומיות בעניין פתיחת עסקים בימי המנוחה, בכללם: שישי למוסלמים ולדרוזים, ראשון לנוצרים ושבת ליהודים, אבל התמקדנו במנוחת השבת היהודית.

מבדיקת כל חוקי העזר העירוניים של הרשויות המקומיות מצאנו כי ל־140 רשויות יש חוקי עזר עירוניים שעניינם פתיחה וסגירה של עסקים בימי מנוחה.גילם הממוצע של חוקי העזר העירוניים שעניינם פעילות כלכלית בשבת הוא 30 שנה. 140 רשויות אלה הן אומנם כ־55% מתוך 255 הרשויות המקומיות, אבל יותר מ־75% מתושבי המדינה חיים בהן. לשאר 115 הרשויות אין חוקים שאוסרים פעילות עסקית בשבת.

ממצאים עיקריים

מדיניותן של הרשויות המקומיות בכל הקשור לפתיחת עסקים בימי מנוחה תלויה בעיקר בסוג העסק. נמצא כי הרוב המוחלט של הרשויות (כ־88%) מתירות בחוקיהן את פתיחה של בתי אוכל, אבל רוב הרשויות (55% מהרשויות המקומיות בכלל ו־73% מהרשויות היהודיות) אוסרות פתיחת עסקים שמתקיימת בהם פעילות תרבות. זאת ועוד, כמעט כל הרשויות המקומיות (כ־94%) אוסרות פעילות מסחרית בימי מנוחה.

מעניין במיוחד להשוות בין ממצאים אלו ובין הצעות לאסדרת השבת במרחב הציבורי כגון אלה שבאמנת גביזון-מדן בהצעת חוק השבת שניסח המכון הישראלי לדמוקרטיה.ראו למשל יואב ארציאלי, אמנת גביזון-מדן – עיקרים ועקרונות: מסד לאמנה חדשה בין יהודים בענייני דת ומדינה בישראל, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה וקרן אביחי, 2003 - תשס"ג; חוקה בהסכמה והחוקים הנלווים (הצעת חוק ברית הזוגיות והצעת חוק השבת ומועדי ישראל), הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2005. הצעות אלו הדגישו את הצורך לתת מענה לפעילות פנאי ותרבות על חשבון מסחר וצריכה. בדומה, ממצאינו מראים כי גם הרשויות מכירות בחשיבות שבמתן האפשרות לפתוח בתי אוכל ובה בעת בצמצום המסחר ביום המנוחה. עם זה נראה שהרשויות המקומיות, בעיקר היהודיות, לא אימצו את רוח ההמלצות הללו במלואה, לפחות לא במה שקשור לאפשרות לקיים פעילות תרבות בשבת.

מצאנו גם הבדלים ניכרים ביחסן של הרשויות המקומיות למיעוטים הדתיים שבתחומן. בחוקי העזר של פחות ממחצית מהיישובים היהודיים (47%) נקבעה האפשרות להוציא מתחולת החוק את מי שאינו נמנה עם דת הרוב. לעומתם, בחוקי העזר של 65% מהיישובים הלא־יהודיים וב־86% מהיישובים המעורבים נקבעו הוראות שמאפשרות לתושבים לקיים הסדרים של ימי מנוחה בהתאם למנהגי עדתם.

הבדלים דומים מצאנו גם במידת ההתערבות של הרשויות המקומיות בהסדרים קונקרטיים של עסקים שפעילותם בימי מנוחה הותרה. וכך, ב־84% מהרשויות היהודיות מוטלות הגבלות על עסקים שפועלים ברישיון בימי מנוחה. לעומתן, רק 36% מהרשויות המעורבות מטילות הגבלות על עסקים שפעילותם הותרה, וברשויות שאוכלוסייתן לא־יהודית השיעור כבר צולל אל מתחת ל־13% (תרשים 5).

מדד השבת

מורכבות החקיקה המוניציפלית לעניין פתיחת עסקים בשבת יוצרת קושי להסיק מסקנות רוחביות ביחס למדיניות כוללת של הרשויות המקומיות כלפי השבת. כדי לאפשר ניתוח כזה פיתחנו את "מדד השבת"; המדד מאפשר להשוות את מדיניות פתיחת העסקים של הרשויות המקומיות על ידי שקלול שלושת הפרמטרים המאפיינים את השונוּת בין חוקי העזר העירוניים שנבדקו:

  1. המדיניות לפתיחת בתי אוכל (מסעדות, בתי קפה וכו') – 30% מהציון. רשויות שמחייבות סגירה של בתי אוכל קיבלו 3 נקודות בציון המשוקלל.
  2. המדיניות לפעילות תרבות – 40% מהציון. רשויות מקומיות שאוסרות פתיחת בתי עינוג (בתי קולנוע, תיאטראות וכו') קיבלו 4 נקודות בציון המשוקלל.
  3. המדיניות לפעילות עסקית אחרת – 30% מהציון. רשויות שאוסרות פתיחת בתי עסק אחרים (דהיינו, שאינם בית אוכל או בית עינוג) בימי מנוחה קיבלו 3 נקודות נוספות בציון המשוקלל.

המשקל העודף שניתן לפעילות תרבותית תואם הצעות רבות שעסקו באסדרת השבת במרחב הציבורי והדגישו את הצורך לתת מענה לפעילות תרבותית על חשבון מסחר וצריכה.ראו המקורות בהערה 6 לעיל. על פי המדד שאנו מציעים, רשות מקומית שצברה את מלוא 10 הנקודות היא רשות שחוק העזר המסדיר בה את הפעילות הכלכלית ביום המנוחה אוסר פתיחתם של בתי אוכל, בתי עינוג ובתי עסק אחרים גם יחד. מדד השבת הוא כלי שאנו מציעים לתושבי הרשויות המקומיות ולעומדים בראשן וכן לעוסקים בנושא ברמה הארצית. מדובר בכלי מדידה אחיד ופשוט שמאפשר להשוות את אסדרת פעילותם של עסקים בימי המנוחה ברשויות המקומיות שנהוגים בהן חוקי עזר בעניין זה.

בחינה משווה של ציוני המדד שקיבלו הרשויות מאפשרת לקבוע חד־משמעית שיש הבדל של ממש בין רשויות שיש בהן רוב יהודי מובהק לרשויות שאוכלוסייתן לא־יהודית או מעורבת. כך, ציון המדד הממוצע של רשויות יהודיות הוא 6.3 נקודות, של הרשויות המעורבות - 3.6 נקודות, ושל הרשויות המקומיות הלא־יהודיות - 2.8 נקודות.
התפיסה של רשויות יהודיות בעניין ההתנהלות במרחב הציבורי בימי מנוחה שונה אפוא בבירור מהתפיסה של הרשויות שרוב תושביהן לא־יהודים, לפחות ככל שהדברים מקבלים ביטוי בחוקי העזר העירוניים. מתברר שהרשויות שרוב תושביהן יהודים שמרניות הרבה יותר במתן היתר לפעילות עסקית בימי מנוחה מהרשויות שתושביהן לא־יהודים.

ולבסוף, נראה כי בתוך הרשויות היהודיות עצמן יש הבדלים, אם כי לא דרמטיים. ככלל, ערים יהודיות שמרניות פחות ממועצות מקומיות יהודיות בכל מה שקשור להיקף האיסור על פעילותם של עסקים בתחומיהן ביום מנוחה.

משמעותו של "חוק המרכולים" לאור הממצאים

שלא כמצופה, הפקדת הסמכות לקביעת הסדרים לפתיחה ולסגירה של עסקים בימי מנוחה בידי הרשות המקומית לא פגעה במעמדה של השבת בישראל. עשרות שנים מצאו הרשויות המקומיות דרכים שונות ומגוונות לאזן בין צורכי התושבים ובין מעמדה המיוחד של השבת. חוק המרכולים - שהפקיע מידי הרשויות המקומיות את סמכות האסדרה בתחום התרת פעילות מסחרית בשבת - מפר את האיזון שצריך להיות בין השלטון המקומי לשלטון הארצי בכל הנוגע לעיצוב המרחב הציבורי בשבת. חוק המרכולים גרם להדגשה של חילוקי הדעות בעניין השבת ולליבוי המאבקים סביב אסדרתה.

במסקנה זו תומכות המגמות המתפתחות בשטח בחודשים שעברו מאז כניסתו של החוק לתוקף. כך למשל, בדיקה שערכנו מלמדת כי סביב חקיקת חוק המרכולים הונחו על שולחנו של שר הפנים 11 חוקי עזר חדשים של רשויות מקומיות שמבקשות לעגן בחוק את האפשרות להתיר פעילות מסחרית בימי מנוחה.ליאור שחר, מנהל אגף בכיר לתכנון מדיניות וממונה על חוק חופש המידע, בתשובה לבקשת חופש מידע מיום 26.3.2018. ברשימה זו נכללות גם רשויות שעד אותה העת אסרו (לפחות רשמית) על פעילות מסחרית של עסקים בשבת. תגובה זו מלמדת כי גם אם כוונת מקדמיו של חוק המרכולים הייתה למזער פעילות מסחרית בשבת, התוצאה הפוכה. נראה כי דווקא העברת הדיון הנורמטיבי בשבת לרמה הלאומית, כמו שעשה חוק המרכולים, היא שגרמה לרשויות המקומיות לנסות ולקדם הסדרים חוקיים, שאם יאושרו - יש בכוחם לפגוע בצביונה של השבת בישראל.

זאת ועוד, חוק המרכולים לא משנה מהותית את המציאות החוקית בשטח, שבה הפעילות הכלכלית פורחת ומתרחבת, והאיסור עליה לא נאכף. אם מטרתו של המחוקק הייתה לשפר את מצבה של השבת במדינה, היה עליו להתמקד במציאת מנגנוני אכיפה אפקטיביים לחוקי העזר הקיימים ובחשיבה מחודשת על הדרכים האפשריות לעדכון חוקים ישנים. מהלכים כאלה חייבים להיעשות מתוך ניצול מיטבי של המרחב החוקי הקיים בחוק המרכולים ומתוך התחשבות בגוונים הרבים בחברה הישראלית ובמעמדה של השבת כיום המנוחה הלאומי.