על דעת הנשיא 2
בעקבות התבטאותו של הנשיא שמעון פרס בעניין התהליך המדיני
הסערה שהתעוררה סביב התבטאותו של הנשיא פרס בדבר השלמת הסכם השלום עם הפלסטינים ללא דיחוי וקידום פתרון שתי המדינות ועיתויה, מעלה שוב את שאלת מעמדו של נשיא המדינה וסמכויותיו.
דבריו של הנשיא פרס כי על ישראל להשלים את הסכם השלום עם הפלסטינים ללא דיחוי ולקדם את פתרון שתי המדינות שכן הרוב בציבור תומך בפתרון זה, התפרשו בתקשורת ובקרב חלק מהגורמים במערכת הפוליטית כהתערבות במערכת הבחירות בשל העיתוי בו נאמרו הדברים, דהיינו, פחות מחודש לפני מועד הבחירות לכנסת ובשל רוח הדברים, שאינה עולה בקנה אחד עם עמדותיהן של חלק מהמפלגות, ואשר משדרת ביקורתיות כלפי מדיניותה של הממשלה הנוכחית בראשות בנימין נתניהו (רביד, 2012). גם הפעם, כמו לפני מספר חודשים (אז התבטא בנושא האפשרות של תקיפת מתקני הגרעין באיראן), עוררה התבטאותו של הנשיא מחלוקת: יש שראו באמירות המפורשות של הנשיא התערבות גסה במערכת הבחירות ואילו אחרים צידדו בזכותו של הנשיא להשמיע את קולו בנושאים בעלי חשיבות לאומית ברגעים קריטיים. הסערה שהתעוררה סביב התבטאותו של הנשיא ועיתויה מעלה שוב את שאלת מעמדו של נשיא המדינה וסמכויותיו.
"אינני מוכן לחפות בשמי על כל המתרחש כעת בארץ-ישראל ולהשלים עם כל דבר שעושה הממשלה בלא שאוכל להשפיע על הדבר או למנוע אותו [...] אינני יכול להשלים עם כך שאהיה רק שותף סביל במפעל, המתנהל על-פי קווים שאינני יכול לסמוך ידי עליהם" (מצוטט אצל פישר 1996). ציטוט זה מתוך מכתב התפטרותו של הנשיא הראשון של מדינת ישראל חיים ויצמן (שלא נשלח לבסוף) מדגים את מעמדו המורכב של נשיא המדינה.
אמנם החוק מגדיר את הנשיא כמי שעומד "בראש המדינה", אולם מוסכם על פי הנוהג שתפקיד הנשיא סמלי בעיקרו. ואולם, לא ברור מה פירוש הדבר שהנשיא הוא סמל, כפי שניסח זאת בפשטות הנשיא הראשון חיים ויצמן: "נאמר לי כי הנשיא מהווה סמל. עד עכשיו לא עלה בידי להבין פירושה של אמירה מעורפלת זו" (מצוטט אצל קמחי, 1992). למרות עמימות זו מקובל לראות במוסד הנשיאות גוף מאחד המייצג את פניה השונים של החברה ושל המדינה, ואשר אמור לתפקד באופן שהוא מעבר לפוליטיקה היומיומית ולגשר על שסעים ועל מחלוקות בחברה. בתוקף תפקידו הסמלי יש הטוענים כי על הנשיא להדיר עצמו משיח פוליטי בנושאים שנויים במחלוקת כדי לשמר את יוקרתו הסמלית של מוסד הנשיאות וכדי להותירו מחוץ למגרש הפוליטי. מנגד, הנשיא, בהיותו ראש המדינה, אינו יכול להישאר אדיש או במעמד סביל לנוכח אירועים לאומיים הרי גורל. ומכאן המחלוקת בשאלה: האם מותר לנשיא להשמיע את קולו בנושאים שעל הפרק או שמא עליו לסכור את פיו כדי שלא להיקלע לסבך המחלוקות הפוליטיות?
כדי לבחון את הסוגיה יסקור מאמר זה בקצרה את תפקידיו של הנשיא ואת סמכויותיו ויבחן את המחלוקות שהתעוררו בעבר סביב התבטאויותיהם של נשיאים שונים בנושאים שעמדו על סדר היום.
חוק יסוד: נשיא המדינה קובע כי הנשיא עומד בראש המדינה. הנשיא נבחר לתקופת כהונה אחת בלבד בת שבע שנים על ידי רוב מוחלט (61) של חברי הכנסת בבחירות חשאיות שנערכות בישיבה מיוחדת (לדרכי בחירת הנשיא ראו קניג, 2007). לנשיא חסינות במילוי תפקידו וחסינות מפני דין פלילי. הנשיא יכול לסיים את תפקידו על ידי התפטרות, או אחרי שהכנסת החליטה להעבירו מתפקידו בגלל התנהגות שאינה הולמת את מעמדו או בגלל מצב בריאותו (להרחבה בעניין העברת נשיא מכהונתו ראו בלאנדר, 2007ב).
רוב תפקידיו של הנשיא הם טקסיים או פורמליים בלבד כמו האמנת שגרירים. עם זאת לנשיא גם כמה תפקידים ביצועיים. החשובים שבהם הם: הטלת התפקיד על המועמד להקמת ממשלה; מתן אישור במקרה שראש הממשלה החליט על פיזור הכנסת; מתן חנינה לאסירים או קציבת עונשם.
אף שהחוק אינו קובע זאת במפורש, תפקידו של הנשיא, כמו זה של ראשי מדינה סרמוניאליים אחרים בדמוקרטיות פרלמנטריות, הוא כאמור סמלי בעיקרו. כפי שניסח זאת הנשיא פרס בנאום השבעתו בכנסת:
נשיא אינו מושל, אינו שופט, אינו מחוקק, אבל מותר לו לחלום, להציב ערכים, לנהוג ביושר ובחמלה, בעוז ובחסד. אין איסור על הנשיא לעשות מעשים טובים. הוא רשאי, ואף חייב, לשרת את בני עמו, לטפח אהבה לעם, למדינה, לבריות. לקרֵב רחוקים, לצְפות למרחק, לסייע לחלשים, לנחם אבלים, לקרב לבבות, להרבות שיוויון, לגשר על פערים, לתמוך ביצירה רוחנית ומדעית (פרס, 2007).
ואכן, הממד הסמלי המורם מהפוליטיקה של הנשיא, איש החזון המדמיין והמגשר על פני פערים, מחזק את תחושת האמון שרוחש הציבור לנשיא. במדד הדמוקרטיה לשנת 2011 הנשיא הוא המוסד הפוליטי שזכה לאמון הגבוה ביותר מבין המוסדות הפוליטיים (כמעט 80% מהציבור הביעו בו אמון) (הרמן ואח', 2011). אולם אולי יותר מכל מוסד פוליטי אחר, האמון בנשיא קשור לאישיות הממלאת את התפקיד. ולראיה, לקראת סוף כהונתו של משה קצב, כאשר הועלו החשדות נגדו, צנח האמון בנשיא ל-22% בלבד (אריאן ואח', 2007). לנוכח האמון הרב שלו זוכה הנשיא פרס ולנוכח העובדה שליבת התפקיד שממלא הנשיא היא סמלית, נשאלת השאלה: האם הנשיא נחשב שחקן במגרש הפוליטי, ואם כן אילו כללים והגבלות חלים עליו?
המחלוקת סביב סמכויותיו של נשיא המדינה והאופן שבו עליו למלא את תפקידו ימיהם כימי מוסד הנשיאות. כבר זמן קצר אחרי שמוּנה חיים ויצמן לנשיא הראשון הגיש אחד מחברי הכנסת שאילתה בכנסת לראש הממשלה בעניין סמכויותיו של נשיא המדינה. בשאילתה קובל אחד מחברי הכנסת כי הנשיא "השמיע בשעת קבלת-הפנים בעיריית חיפה הכרזה מדינית שהיא ביסודה מנוגדת למדיניות הממשלה ולהודעותיו של ראש הממשלה?", ומוסיף וקובל חבר הכנסת כי "נשיא מועצת המדינה הרשה לעצמו לדבר באותה המסיבה גם בשפה האנגלית – הופעה שאינה הולמת את תארו ומעמדו של נשיא מועצת המדינה". בהמשך מבקש חבר הכנסת "לקבוע תחומים מסוימים להופעותיו המדיניות של נשיא מועצת-המדינה בהתאם לסמכותו המוגדרת הברורה" (מועצת המדינה הזמנית, 1948).
אחד הגורמים אשר מקשים את ההפרדה בין מוסד הנשיאות לבין השיח הפוליטי הוא העובדה שרוב הנשיאים שנבחרו עד היום היו אישים מזוהים פוליטית. גורם נוסף הוא אופן בחירת הנשיא המחזק את הזיקה המפלגתית שלו, היות שהכנסת היא זו הבוחרת בו והיות שבדרך כלל המועמדים לנשיאות באים מקרב שורות המפלגה השלטת או מקרב מפלגת האופוזיציה העיקרית. למרות זאת נהוג שמשעה שנבחר הנשיא הוא חובש איצטלה ממלכתית ונמנע מהתערבות בנושאים הנתונים במחלוקת פוליטית. עם זאת, בהיסטוריה הפוליטית של ישראל זכורים כמה מקרים שבהם נקטו נשיאים עמדה בנושאים "חמים" הנתונים במחלוקת. לאחר מלחמת יום הכיפורים עורר הנשיא אפרים קציר סערה ציבורית באמרו "כולנו אשמים". הנשיא יצחק נבון איים להתפטר אם לא תוקם ועדת חקירה ממלכתית לחקר הטבח במחנות הפליטים סברה ושתילה בלבנון. הנשיא חיים הרצוג כינה את העיתונות "תקשורת עוינת", הצטרף לתביעה לשינוי שיטת המשטר ומתח ביקורת על החלטת בג"ץ לאשר את רשימת כהנא לכנסת ב 1984. תקופת כהונתו של הנשיא עזר ויצמן הייתה רצופת התבטאויות שגררו ביקורת רבה: קריאה ל"פסק זמן" במגעים עם הפלסטינים לאחר אירועי הטרור ב-1995; הזמנת יו"ר הרשות הפלסטינית יאסר ערפאת לבקר בביתו בקיסריה לאחר בחירתו של נתניהו לראשות הממשלה ב-1996; המלצה לממשלה לנהל משא ומתן עם הסורים לאחר הקמת ממשלת ברק ב-1999; תמיכה בהקמת ממשלת אחדות לאומית והתבטאויות פוגעות כלפי נשים. לנוכח ריבוי התבטאויותיו של ויצמן הוגשו בתקופת כהונתו כמה הצעות חוק (שלא התקבלו), שנועדו להגביל את התערבותו של נשיא המדינה בנושאים ציבוריים שאין עליהם הסכמה לאומית, וזאת על פי דברי יוזמי הצעות החוק משום שנקיטת עמדה בשאלות מדיניות מונעת מהנשיא מלמלא את תפקידו המסורתי. גם הנשיא קצב, נוסף על הכתם הפלילי שדבק בו עם סיום כהונתו, נקט במהלך כהונתו יוזמות שנויות במחלוקת: קיצור מאסרה של מרגלית הר-שפי, בניגוד לעמדת ועדת השחרורים של שירות בתי הסוהר; הצהרה בזכות הפסקת פעולות האיבה ותמיכה ב"הודנה"; הבעת נכונות לבקר בפרלמנט הפלסטיני ברמאללה. הנשיא התשיעי, שמעון פרס, על אף היותו אישיות מזוהה פוליטית נמנע בדרך כלל במהלך כהונתו מנקיטת עמדה ברורה בסוגיות שנויות במחלוקת, אם כי התבטא בנושאים לאומיים כמו המחאה החברתית ותקיפת מתקני הגרעין באיראן.
ומה באשר לתוכן דבריו של הנשיא פרס ולפיהם רוב הציבור תומך במשא ומתן עם הפלסטינים ובפתרון שתי המדינות? אם לשפוט על פי סקרי דעת קהל עדכניים יש אמת בדבריו של הנשיא ואכן רוב הציבור תומך בקיום משא ומתן עם הפלסטינים ובפתרון שתי המדינות בגירסא זו או אחרת (עם החזרת חלק/רוב השטחים, פינוי/השארת התנחלויות, עם/בלי מזרח ירושלים, חילופי שטחים/חילופי אוכלוסיות).לדוגמא, בסקרים שהתפרסמו לאחרונה נמצא שכמעט 70% מהציבור תומך בפתרון של שתי מדינות בתנאים הבאים: שיבת פלסטינים רק למדינתם החדשה, מדינה פלסטינית מפורזת, גבולות על בסיס קווי 1967 כולל חילופי שטחים שוויוניים בגודלם, שיתחשבו בצרכי הביטחון של ישראל וישמרו את גושי ההתנחלויות הגדולים בריבונות ישראל, השכונות היהודיות בירושלים יהיו תחת ריבונות ישראלית והשכונות הערביות יהיו תחת ריבונות פלסטינית. העיר העתיקה שבין החומות תנוהל במשותף על ידי ארה"ב, ישראל והפלסטינים והמקומות הקדושים יהיו תחת פיקוח דתי כמו שקיים היום (רביד, 2012א). התמיכה בפתרון זה היא מנת חלקו של רוב הציבור כבר למעלה מעשור. פתרון שתי המדינות הוא הפתרון המועדף על הרוב בציבור הישראלי על אף תנודות מסוימות ברמת התמיכה בו (הלר, 2012: 13-16).
אולם בניגוד לאופטימיות שמפגין פרס לפיה שיבה לשולחן המשא ומתן תקדם את פתרון שתי המדינות, בקרב הציבור, באופן פרדוקסלי, על אף התמיכה במשא ומתן, יש רוב שאינו מאמין שהמשא ומתן יקדם את השלום. בעשור האחרון נמצא שקיים פער קבוע ומשמעותי בין התמיכה בקיום משא ומתן ובין האמונה שהוא יוביל לשלום (ראו תרשים 1).
תרשים 1: הפער בין התמיכה בקיום משא ומתן עם הפלסטינים והאמונה שהמו"מ יוביל לשלום 2012-2001
הנתונים מתוך: הלר, 2012, תרשים 3, עמ' 12.
הנשיא פרס רמז בדבריו גם לאפשרות שאם לא יקודם פתרון שתי המדינות יווצר מצב של מדינה דו-לאומית שתהווה סכנה לאופיה הציוני, יהודי ודמוקרטי של מדינת ישראל. אולם נראה שרוב מכריע בציבור, בניגוד לעמדה שביטא הנשיא פרס, אינו סבור כי מה שמשתמע מאי אימוץ פתרון שתי מדינות לשני עמים הוא מציאות של מדינה דו-לאומית (הלר, 2012: 15-14). למעשה, רוב הציבור (54%) אינו משוכנע בכך שהמשך השליטה בשטחים יוביל למצב של מדינה ללא רוב יהודי, ושיעור דומה מעריכים שהמשך השליטה של ישראל בשטחים לא ימנע מישראל מלהיות יהודית ודמוקרטית. עם זאת רוב בציבור היה מתנגד להמשך השליטה בשטחים אם פירושו של דבר שתיווצר מדינה משותפת ליהודים וערבים שלא יהיה בה רוב יהודי (מדד השלום, ינואר 2012).
מכאן שתוכן דבריו של הנשיא פרס מבטא קונסנזוס חלקי בציבור, אך רוב הציבור אינו שותף לחששו של פרס שאכן תקום מדינה דו-לאומית במקרה של אי מימוש פתרון שתי המדינות. עם זאת, רוב הציבור אכן רואה בשמירה על רוב יהודי גורם שיכריע את הכף בנוגע לעתיד השטחים.
כך שניתן לומר שהעמדה שביטא פרס אינה מצויה בלב הקונסנזוס, ולכן אולי מוטב היה לו להשעות אותה עד לאחר הבחירות על מנת לא להפוך לשחקן פוליטי פעיל מדי במערכת הבחירות הנוכחית. מנגד, אפשר שפרס סבור שישראל צועדת אל עברי פי פחת בהתנהלותה המדינית ולכן כנשיא המדינה הוא רואה לעצמו חובה להיות כעמוד ענן לפני המחנה ולהאיר את עיניהם של הציבור וגורמים במערכת הפוליטית באשר לאיום הנשקף למדינה.
מכל מקום, נראה שעיתוי דבריו של פרס, תקופה קצרה טרום הבחירות, למעשה מוציא את העוקץ מתוכן הדברים שנאמרו. העיסוק התקשורתי היה בעיקר בניגוח בין הנשיא פרס וראש הממשלה נתניהו, והתגובות התייחסו לעצם העובדה שפרס ביטא עמדתו ללא התייחסות מעמיקה לעמדה שביטא. ולכן, אפשר לומר שיצא שכרו של הנשיא פרס בהפסדו, משום שבמקום שיאזינו לדבריו ויתעורר דיון ציבורי בנושא, הרבה מהחצים הופנו אליו אישית.
תפקידיו וסמכויותיו של הנשיא מוגדרים אמנם בחוק יסוד: נשיא המדינה, אך במובנים רבים, הנשיא הוא יותר אישיות מאשר מוסד, היות שכל נשיא יצק תוכן אחר לנשיאותו בהתאם לאישיותו (ראו בלאנדר, 2007א). על אף תפקידו המאחד הסמלי אין לצפות מנשיא המדינה שיגזור על עצמו שתיקה בנושאים הרי גורל מהבחינה הלאומית. עם זאת, על הנשיא להתחשב בכך שנקיטת עמדה בסוגיה שנויה במחלוקת יכולה להשפיע על מידת האמון שהציבור רוחש לו כנשיא הממוקם מעבר למחלוקות הפוליטיות, והדבר עלול לפגוע ביוקרתו של מוסד הנשיאות כמוסד הפוליטי היחיד המהווה מוקד הזדהות של כלל אזרחי המדינה. כיוון שמוסד הנשיאות מעוצב בעיקר על ידי האישיות הממלאת את התפקיד, אין טעם בניסיון לחוקק את גבולות התבטאויותיו של הנשיא, אלא לסמוך על כך שמי שנבחר לתפקיד נשיא המדינה ינהג בשיקול דעת ובאופן ממלכתי כדי לשמר את יוקרתו של המוסד.
במקרה הנוכחי התבטאותו של הנשיא פרס עוררה מחלוקת פוליטית, ומיד נעשה בה שימוש ככלי לניגוח יריבים פוליטיים מבלי שיתעורר דיון ציבורי מעמיק בתוכן דבריו של הנשיא. לכן יתכן שמוטב לנשיא בעת הזו לידום. עם זאת, אין לצפות מנשיא המדינה, דווקא בשל מעמדו הממלכתי, שיעמוד מנגד אם הוא סבור שהוא מגן בדבריו על האינטרס הציבורי. בנוסף, טוב יעשו מבקריו של הנשיא אם ינסחו את ביקורתם באופן שלא יפגע בכבודו של מוסד הנשיאות.
אריאן, א', נ' אטמור, וי' הדר 2007. מדד הדמוקרטיה הישראלית – 2007, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
בלאנדר, ד', 2007א. הנשיא – מוסד או אישיות?, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 10.6.2007.
–––, 2007ב. כיצד מעבירים נשיא מכהונתו?, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 18.10.2009.
הלר, א' 2012. דעת הקהל בישראל ותהליך השלום עם הפלסטינים, דעת 1, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
הרמן, ת', ואחרים, 2011. מדד הדמוקרטיה הישראלית – 2011, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.
יער, א', ות' הרמן, 2012. מדד השלום – יולי 2012. תל אביב וירושלים: התכנית לחקר סכסוכים ויישובם על שם אוונס באוניברסיטת תלאביב ומרכז גוטמן לסקרים, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
יער, א', ות' הרמן, 2012. מדד השלום – ינואר 2012. תל אביב וירושלים: התכנית לחקר סכסוכים ויישובם על שם אוונס באוניברסיטת תלאביב ומרכז גוטמן לסקרים, המכון הישראלי לדמוקרטיה.
מועצת המדינה הזמנית, 1948. פרוטוקול ישיבת מועצת המדינה הזמנית, ישיבה כ"ח, 5.11.1948.
פישר, ל' (עורכת), 1996. חיים ויצמן – הנשיא הראשון: מבחר איגרות ונאומים, ירושלים: גנזך המדינה.
פרס, ש', 2007. נאום בטקס ההשבעה בכנסת, 15.7.2007.
קמחי, י', 1992. "רק כבוד וכיבודים", הארץ, 8.10.1992.
קניג, ע', 2007. כיצד לבחור נשיא?, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 29.1.2007.
רביד, ב' 2012. "פרס ביקר את התהליך המדיני ובליכוד-ביתנו האשימו אותו בניתוק", הארץ, 31.12.2012.
רביד, ב' 2012א. "רוב מצביעי הימין תומכים בהקמת מדינה פלסטינית וחלוקת ירושלים", הארץ, 31.12.2012.
הכתוב מבוסס בחלקו על הפרק על מוסד הנשיאות בספרם של יצחק גל-נור ודנה בלאנדר, "המערכת הפוליטית בישראל", שעומד להתפרסם בהוצאת עם עובד והמכון הישראלי לדמוקרטיה