הרפורמה במקרקעין – האם הגולם יקום על יוצרו?
מטרתה המרכזית של הרפורמה המוצעת במִנהל מקרקעי ישראל היא העברת הבעלות על קרקע בנויה שמשמשת למגורים או לתעסוקה - לחוכרים. הצעה זו זכתה לביקורות קשות. פרופ' זנדברג מבקש לדעת כיצד יובטח כי הגולם המוקם עתה כדי לבצע את המלאכה הביורוקרטית של הפרטת הקרקע הבנויה לא יקום על יוצרו ויפריט את עצמו לדעת?
מטרתה המרכזית של הרפורמה המוצעת במִנהל מקרקעי ישראל היא העברת הבעלות על הקרקע לחוכרים של קרקע בנויה שמשמשת למגורים או לתעסוקה, אך לא לחוכרים שבידם חוזה חכירה למטרות חקלאיות. הרפורמה המדוברת אינה חידוש גדול כל כך. העברת בעלות בקרקע עירונית הותרה בחקיקה כבר בשנת 1960, ולמן תחילת שנות האלפיים נקטה הנהלת המִנהל מדיניות של העברת בעלות לחוכרים של דירות בבניינים בבנייה רוויה, קרי בתים משותפים שיש בהם לא פחות מארבע דירות ולפחות דירה אחת בכל קומה. מדיניות זו עוגנה בחקיקה נוספת כבר בשנת 2006, אז גם הוכפלה תקרת ההעברות האפשריות ל-200,000 דונמים. כיום מוצע להגדילה ל 800,000 דונמים. החידוש שהרפורמה של שנת 2009 מביאה עמה בעניין זה מתמצה בכך שהעברת הבעלות תתאפשר מעתה לא רק בשטחים הבנויים בנייה רוויה, אלא גם באלה שעליהם בנייה נמוכה. נכון לשנת 2003 עמד היקף כל שטחי המגורים במדינת ישראל (גם קרקע פרטית) על כ 850,000 דונמים, והיקף השטחים הבנויים לצורכי תעשייה ותעסוקה עמד על כ 200,000 דונמים. מדי שנה בשנה מצטרפים אליהם כמה מאות או אלפי דונמים נוספים.
אם וכאשר תושלם ההפרטה, בעוד שנים רבות, יעברו שטחים אלה לידיים פרטיות באופן רשמי, אף שלמעשה הם נמצאים בידיים פרטיות כבר כיום. רוב החוכרים מצוידים בחוזי חכירה מהוונים לשנים רבות, ואלה אינם מחייבים אותם בכל תשלום גדול נוסף למִנהל. אחדים מהחוכרים המהוונים כבר רשומים בטאבו, וזכות החכירה שלהם ניתנת להעברה כבר כיום ללא פיקוח ממשי של המִנהל. גם כך אין למִנהל יכולת לעקוב במדוקדק אחר זהותם המדויקת של הגורמים העומדים מאחורי אנשי קש שרוכשים חכירות. מדובר בפרה שכבר נחלבה לחלוטין ואי-אפשר עוד להפיק ממנה רווחים או יתרונות כלשהם. היא אינה מצדיקה החזקה של צבא פקידים שינהל אותה על חשבון משלם המסים. את ההוצאה הזאת, הוצאה ללא כל סיכוי לתשואה, ראוי לנתב ליעדים אחרים. פקידי האוצר מייחלים בצדק לרגע שבו יוכלו להיפטר מן הנכס המכביד הזה. זה הוא לבה של הרפורמה.
אלא שרגע זה לא יגיע כל כך מהר. שכן להבאתו לא נחוצים שינויי חקיקה מרחיקי לכת. כדי להגשימו יש להתגבר על סדרה קשה של חסמים ביורוקרטיים (פרצלציות, רישום בתים משותפים) שמהווים תנאי מוקדם להפרטה, גם לפי הרפורמה. הרשות החדשה שמוצע להקימה תצטרך להתמודד עם חסמים אלה בדיוק כמו המִנהל הישן. תכנית החומש של המִנהל מתעתדת להשלים את המלאי של 285,000 הדירות הבלתי רשומות עד שנת 2012. האם הרשות החדשה שתוקם תעשה זאת טוב יותר? האם יקצה לה האוצר את התקציבים הנחוצים לשם החשתה? יש חשש שהרפורמה תטביע את עצמה בתהליך ביורוקרטי חדש של שינוי ארגוני במקום לייעל את הטיפול בחסמים הביורוקרטיים הישנים. הצעת החוק הקיימת אינה חושפת די פרטים על השינוי הארגוני המוצע. מה יעלה בגורלו של המִנהל הישן? אילו מחלקות יבוטלו ואילו יועברו? מה יהיה מחירו של שינוי ארגוני זה? מה יהא גורלם של עובדי המִנהל ועד כמה יחסוך השינוי כוח אדם? מה בדיוק יהא מותר הרשות החדשה מן המִנהל הישן? כל השאלות הללו נותרות סתומות, ויש סיכוי של ממש שנקבל את אותה הגברת בשינוי אדרת. כמו שנכתב בעיתונות – עיקר המנגנון של המִנהל ואף העומד בראשו יעברו לאותה רשות חדשה שתקום.
על רקע עמימות זו ניתן להבין את גלי הביקורת המוטחים מכל עבר בהצעה ובהם מובעים כל מיני חששות בנוגע למדיניותה העתידית של הרשות החדשה. המשותף לכולם הוא החשד כי הקמתה אינה אלא מזימה שמסתירה כוונות להפריט דווקא את המלאי הגדול של הקרקע החקלאית והשטחים הפתוחים - מלאי שהפרטתו טרם שינוי הייעוד אינה חלק מהצעת החוק המוצעת כיום. הקמת הרשות מזכירה את המטמורפוזה שעברו או עוברות מחלקות ממשלתיות אחרות שהופרטו או שיש כוונה להפריטן: הטלפונים, הדואר, הדרכים או הנמלים. בתחילה מקימים חברה או רשות שלומדת לפעול כגוף עצמאי, ואחר כך מעמידים גוף זה להפרטה. אלא שתהליך זה אינו מתאים להפרטת מלאי המקרקעין הלאומי. יוזמי הרפורמה רואים לנגד עיניהם את הרגע שבו ישילו מעליהם את נטל השטחים הבנויים, אבל הפרטתם של שטחים אלה היא נטל כלכלי וביורוקרטי, ומשימת הפרטתם לא תהיה כלל ועיקר אטרקטיבית לרוכשים פוטנציאלים. וכמו שהוסבר למעלה, גם לא ברור מדוע הרשות המוצעת תבצע משימה זו טוב יותר מהמִנהל הקיים. יש להניח כי מעצבי הרפורמה גם אינם מתכננים לאפשר לרשות המוקמת להפריט את מלאי המקרקעין העצום המשמש ומיועד לשימושי קרקע ציבוריים לחלוטין. איזו תועלת תימצא בהפרטתם של מחנות צה"ל ושטחי האימונים שלו? האם המטרה היא להפריט את השטח של שמורות הטבע והגנים הלאומיים? האם בסוף תהליך ההפרטה, כאשר תועבר אותה רשות לידיים פרטיות, תפיק אותה רשות הכנסות מהשכרת שטח הקמ"ג בדימונה? סביר להניח כי לא להפרטה מעין זו מכוונים הוגי הרפורמה (וגם כאן נשאלת השאלה - מי ינהל את אותם שטחים שאין כל כוונה להפריטם לאחר הרפורמה – מִנהל מקרקעי ישראל או הרשות החדשה?).
השטחים היחידים שהפרטתם בידי אותה רשות תהיה כלכלית ורצויה הם השטחים הפתוחים והחקלאיים המיועדים לפיתוח עירוני. ספק אם כוונתם של פקידי האוצר להפריט אותם בטרם שונה ייעודם ובטרם הופקה מהם, לטובת המדינה, ההכנסה העצומה שהיא פרי אותו שינוי ייעוד. אחרי שינוי הייעוד ואחרי שייהפכו לשטחים בנויים, יהא גורלם כגורל השטחים העירוניים. אבל כל עוד לא הגענו לשלב זה, ספק רב אם פקידי האוצר יבקשו להיפרד מזרם ההכנסות הגדול הצפוי להם מתהליכי שינוי ייעוד אלה. הפרטתם של שטחים אלה לפני שינוי הייעוד אכן עלולה להעביר לידיים פרטיות אינוונטר יקר ויקר מציאות שאף לא אחד מיוזמי הרפורמה טוען כיום כי יש רצון להפריטו בשלב זה. גם לא הוכח כי כיום ניהולו של אינוונטר זה בידי המִנהל אינו נעשה באופן ראוי. עיון בדו"ח השנתי של המִנהל לשנת 2007 מגלה כי זה פעל במרץ רב לקידומם של פרויקטים חדשים של אלפי יחידות דיור. לא ברור מדוע הרשות החדשה תפעל באופן אחר.
מן המקובץ עולה כי רעיון ההפרטה של קרקע עירונית בנויה, כמו שמוצג לציבור ואולי גם כמו שהוא מצטייר בעיניהם של יוזמי החוק, אינו מצדיק הקמתה של רשות חדשה וגם לא העברה של רשות כזאת לידיים פרטיות, שכן מדובר בנכס לא אטרקטיבי. לעומת זאת, הקמתה של רשות חדשה עשויה להוות שלב ראשון לקראת הפרטתם של שטחים פנויים ובלתי מנוצלים אשר בשלב זה אין כל הצדקה להפריטם, וייתכן שאף הוגי הרפורמה אינם סבורים כי הפרטתם היא המטרה. אך מי יתקע לידם של הוגי הרפורמה או לידי הציבור בישראל כי הגולם המוקם עתה כדי לבצע את המלאכה הביורוקרטית של הפרטת הקרקע הבנויה לא יקום על יוצרו ובעזרתם האדיבה של פוליטיקאים ממולחים ותמורת נזיד עדשים יפריט את עצמו לדעת? אם אכן לא זו כוונתם של יוזמי הרפורמה, רצוי אפוא כי ישובו וישקלו אם יש הצדקה כלכלית להחליף את המִנהל מודל 1960 בארגון חדש מודל 2009, או שמא יהא זה רווחי יותר לשפץ את הארגון הישן והמוכר ואת המשאבים להשקיע בהחשת התהליכים של הרישום וההפרטה.
פרופ' חיים זנדברג, מומחה לדיני קניין ומקרקעין, בית הספר למשפטים, המסלול האקדמי של המכללה למִנהל.