המהלכים המרכזיים להחלשת הדמוקרטיה בישראל: סיכום הכנסת ה-25 - נובמבר 2022-יולי 2026

תקופת כהונתה של הכנסת ה־⁠25 הייתה מן המורכבות ביותר שידעה מדינת ישראל מאז הקמתה. בארבע שנותיה — הכהונה הארוכה ביותר מאז שנות השמונים — קידמה הקואליציה שורה ארוכה של מהלכי חקיקה ומדיניות בעלי השלכות משטריות רחבות. במהלך תקופה זו ידעה מדינת ישראל את טבח 7 באוקטובר, קו שבר מכונן שהוביל לפרוץ מלחמת חרבות ברזל ולעימותים צבאיים ממושכים, ובהם המערכות מול איראן. חרף אירועים היסטוריים אלו, גם לאחר 7 באוקטובר המשיכה הקואליציה לקדם מהלכים משטריים, אף שאופיים ודרכי קידומם השתנו.

סקירה זו חותמת ארבע שנים של מעקב שיטתי אחר המהלכים שקידמה הקואליציה בכנסת ה־⁠25. היא מבוססת על 11 סקירות תקופתיות שפורסמו מאז אפריל 2024, ומבקשת לבחון את התמונה המצטברת העולה ממכלול המהלכים שננקטו לאורך כהונת הכנסת. צירופן של הסקירות יחד מאפשר לבחון מכלול זה, לזהות את הדפוסים והתהליכים המצטברים העולים מהם ולעמוד על הקשרים ביניהם.

המעקב אחר המהלכים שקידמה הקואליציה לאורך כהונת הכנסת ה־⁠25 נשען על המסגרת המחקרית הבוחנת תהליכי נסיגה דמוקרטית (democratic backsliding), שהתפתחה בשנים האחרונות. לפי מסגרת זו, משטרים דמוקרטיים בני זמננו אינם נוטים לקרוס עוד באבחה אחת או באמצעות הפיכות אלימות; תחת זאת, נפוצים יותר תהליכים הדרגתיים של שחיקה מוסדית ונורמטיבית, שאותם מוביל שלטון נבחר במטרה לרוקן את הדמוקרטיה הליברלית מתוכנה המהותי. תהליכים אלו מתרחשים לרוב אגב שמירה על מעטה של חוקיות ושימוש במוסדות ובמנגנונים הדמוקרטיים עצמם, והם קורים בד בבד עם שחיקה הדרגתית של עקרונות יסוד דמוקרטיים ובהם הפרדת רשויות, שלטון החוק והגנה על זכויות אדם. בהתאם לכך, תהליכי הנסיגה כרוכים פעמים רבות בשינויי חקיקה וחוקה, בהחלשת מוסדות הביקורת והפיקוח, ובהשתלטות הדרגתית על מוקדי הכוח במדינה באמצעות מינויים, פיטורים ושינויים מבניים.

בחינת תקופתה של הכנסת ה־⁠25 מלמדת כי המקרה הישראלי מבטא רבים ממאפייניהם של תהליכי הנסיגה הדמוקרטית המתוארים בספרות המחקר. אמנם אין לראות בכנסת ה־⁠25 את ראשיתם של המהלכים להחלשת הדמוקרטיה בישראל; המחקר העוסק בדמוקרטיה הישראלית הצביע לאורך השנים על שורה של מהלכים כאלה שקודמו על רקע חולשות מבניות של המשטר בישראל, ובהן היעדרה של חוקה שלמה, ריכוז כוח רב בידי הרשות המבצעת, וחולשתם היחסית של מנגנוני האיזונים והבלמים. ואולם כהונתה של הכנסת ה־⁠25 לא התאפיינה רק בהאצה משמעותית בהיקפם, בקצבם ובעוצמתם של המהלכים הללו, אלא גם בשיטתיותם ובחתירה המתוזמנת לשינוי מבני רחב של מאזן הכוחות בין הרשויות. בהתפתחותם ניתן לזהות כמה שלבים. כבר ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו בשלהי שנת 2022 כללו התחייבות של כל סיעות הקואליציה לתמוך ביוזמות של שר המשפטים לשינוי היחסים בין רשויות השלטון וכן בפוליטיזציה של מוסד הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה ובהצרת צעדיהם של ארגוני חברה אזרחית. בינואר 2023, ימים אחדים לאחר השבעת הממשלה, הציג שר המשפטים ארבע יוזמות לשינויים מרחיקי לכת במערכת המשפט (שאותם הגדיר כשלב ראשון ב"רפורמה המשפטית"): ביטול עילת הסבירות, שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים, פסקת ההתגברות, ומינוי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה כמשרות אמון. עד מהרה הונחו על שולחן הכנסת הצעות חוק לקידום השינויים המוצעים ולקידומם של מהלכים נוספים.

חלק ניכר מהמהלכים — במיוחד אלה שדרשו תיקון של חקיקת יסוד — נבלמו בשנת 2023, בעיקר בזכותה של תנועת מחאה ציבורית רחבה וחסרת תקדים. אך מהלכים אחרים החלו להיות מיושמים הלכה למעשה. כך למשל חל שינוי במערכת היחסים בין המשטרה ובין המשרד לביטחון לאומי, וקודמו יוזמות חקיקה ממוקדות דוגמת התיקון הפרסונלי לחוק־יסוד: הממשלה בעניין נבצרות ראש הממשלה. תיקון חוק היסוד לביטול עילת הסבירות ביולי 2023 היה מהלך החקיקה העיקרי ששיקף את רצון הקואליציה להגביל את סמכויות בג"ץ, אולם הוא נפסל על ידי בג״ץ בפסק דין תקדימי שניתן בראשית 2024.

בעקבות טבח 7 באוקטובר ופרוץ המלחמה, גורמים בקואליציה הצהירו כי ״הרפורמה המשפטית״ ירדה מן הפרק. אולם חרף הצהרותיה הראשוניות בתחילת שנת 2024, לא זנחה הממשלה את המאמצים לפגוע במערך האיזונים והבלמים השברירי בישראל, אלא העתיקה את נתיב פעולה העיקרי אל עבר אסטרטגיה של ״רפורמה שקטה״: במקום להתמקד בתיקונים לחוקי יסוד, נעשו מהלכים ליצירת עובדות בשטח — בעיקר בדרגים מינהליים, למשל דרך מינויים ופיטורים, וכן דרך התעלמות הולכת וגוברת מחוות דעת מחייבות. עם חלוף הזמן הרפורמה הפכה לשקטה פחות, וקודמו במסגרתה שינויים משטריים משמעותיים כדוגמת שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים ושינוי אופן בחירתו של נציב תלונות הציבור על השופטים. לכך התווספו גם מהלכים לפיטורים של שומרי סף בכירים, ובמיוחד היועצת המשפטית לממשלה ובכירים בזרועות הביטחון. בד בבד נשמעו הכרזות חוזרות ונשנות על הכוונה שלא לציית להחלטות של בית המשפט העליון. מצבי החירום שפקדו את המדינה מאז 7 באוקטובר לא עצרו את הדינמיקה הזאת, ואף יצרו אקלים של צמצום הביקורת והמחאה האזרחיות. בחסות מציאות זו, בעת שהקשב הציבורי היה מוגבל, התאפשר קידומה של חקיקה שנויה במחלוקת.

על אף המגמה המתוארת, בשנת 2025 תמונת המצב החוקתית של מדינת ישראל נותרה מעורבת. אמנם הקואליציה הצליחה להוציא אל הפועל שורה של מהלכים משמעותיים שמשנים את האיזונים והבלמים, אולם היא לא הצליחה לממש חלק ניכר מיעדיה המקוריים כפי שנוסחו בהסכמים הקואליציוניים ובנאום שר המשפטים מינואר 2023. מהלכים מרכזיים נבלמו או סוכלו בזכות שילוב של פעילות פרלמנטרית ומחאה ציבורית רחבת היקף וחסרת תקדים, וכן בזכות עמידתם מוסדות המדינה בפרץ, ובראשם בית המשפט העליון ומוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, לצד גורמי מקצוע נוספים בשירות הציבורי.

ואולם מה שנראה בנקודת האמצע של הקדנציה כתמונת מצב מורכבת, מתבהר ביולי 2026 ונראה אחרת. בחלוף ארבע שנות כהונתה של הכנסת ה־⁠25, ובמיוחד לאחר השלמת החקיקה והמהלכים שקודמו במהלך מושביה האחרונים, נקודת האיזון השתנתה. גם אם חלק מן היוזמות העיקריות לא הבשילו ולעיתים אף נבלמו לחלוטין, בחינה של כלל המהלכים שכן צלחו מלמדת כי היקפם ומשקלם כבר אינם מאפשרים לראות בהם צעדים נקודתיים או צעדים שהשפעתם מוגבלת. הצטברותם של מהלכים אלו — בחקיקה, בהחלטות מינהליות ובשחיקת נורמות דמוקרטיות — כרסמה במידה משמעותית במערכת האיזונים והבלמים של הדמוקרטיה הישראלית.

בין היתר, מדובר בפגיעה בעצמאות מערכת המשפט, ובראשה שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים; בהחלשת מנגנוני ההגנה על שלטון החוק, ובפרט הפגיעה במעמדו ובסמכויותיו של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה; בפוליטיזציה של השירות הציבורי, המשטרה וגופי תקשורת; ובחקיקה הפוגעת בזכויות יסוד, ובהן הזכות לשוויון, חופש הביטוי והמחאה והזכות לחיים.

לצד זאת, חשוב להדגיש כי גם בתום כהונתה של הכנסת ה־⁠25, מהלכים רבים שתכננה הקואליציה בראשית דרכה לא מומשו, בין היתר בעקבות מאמצי הבלימה של בעלי תפקיד ופסיקות בית המשפט, ועל רקע פעילות פרלמנטרית וציבורית. אילו היו מתממשים כל היעדים שנקבעו בהסכמים הקואליציוניים, או חלק מן ההצעות בנוסחן המקורי, הייתה הפגיעה במוסדות הדמוקרטיים עמוקה אף יותר. לקראת בחירות 2026 יש לייחס תשומת לב מיוחדת לניסיונות לערער את מעמדו של הדרג המקצועי בוועדת הבחירות המרכזית, וליוזמות לקיצוץ תקציבה. לכך מצטרפים מהלכים, שלא הבשילו במלואם, לפוליטיזציה של הוועדה הציבורית למימון מפלגות באמצעות ניסיונות למינוי פעילים פוליטיים. מגמה זו השתקפה גם במאמצים מתמשכים להדרת הציבור הערבי ונציגיו מהזירה הפוליטית ולערעור הלגיטימיות של השתתפותם הפוליטית. על רקע מכלול המהלכים שיתוארו בסקירה זו, ומתוך תשומת לב לחשיבותן של בחירות חופשיות והוגנות במשטר דמוקרטי, יש לייחס חשיבות מיוחדת לשמירה על עצמאותם, מקצועיותם ואמינותם של המנגנונים האמונים על ניהול הבחירות ועל הבטחת טוהרן.

במבט צופה פני עתיד, תמונת המצב המורכבת המוצגת בסקירה זו מחייבת לקדם מהלכים לשיקום מהותי של הדמוקרטיה בישראל. ספרות המחקר העוסקת בשיקום דמוקרטי לאחר תקופה של נסיגת הדמוקרטיה מצאה כי מהלכים כאלה אינם יכולים להסתכם רק בניסיון לשחזר את המצב שקדם למשבר; נדרשת פעולה יזומה, בהסכמה רחבה, שתחזק את החוסן הדמוקרטי של המדינה ותעצב מחדש מנגנוני הגנה חוקתיים. במחקר בתחום זוהו עוגנים לתהליכי שיקום כאלה, התלויים באופי הפגיעה המוסדית שחוותה השיטה. ראשית, יש לבטל מהלכי מפתח — ובעיקר מהלכי חקיקה — שנקט השלטון בתקופת הנסיגה הדמוקרטית, לבצר מחדש את ההגנה על המוסדות הדמוקרטיים ועל גורמים בשירות הציבורי שהם גורמי מפתח בהגנה על הדמוקרטיה, לחזק את ההגנה על זכויות פוליטיות ואזרחיות ולשקם את עצמאותם של גופי התקשורת וארגוני החברה האזרחית. שנית, יש להוביל רפורמות מבניות שיחזקו את הסדרתם של כללי המשחק החוקתיים, יבצרו את עצמאותו של השירות המקצועי וישפרו אותו לטובת האזרחים והאזרחיות.

בראשית הסקירה יפורטו נתונים מספריים הנוגעים להצעות חקיקה שאותן הגדרנו ככאלה שמחלישות את הדמוקרטיה הישראלית. לאחר מכן יפורטו כלל המהלכים להחלשת הדמוקרטיה, בחלוקה לשבע זירות: (1) פגיעה בעצמאות מערכת המשפט; (2) ערעור שלטון החוק; (3) פגיעה בעצמאות משטרת ישראל; (4) פוליטיזציה של השירות הציבורי; (5) פגיעה בתקשורת החופשית; (6) פוליטיזציה של מערכת החינוך, האקדמיה והחברה האזרחית; (7) פגיעה בזכויות יסוד. חלוקה זו משקפת את עמודי התווך של הדמוקרטיה הישראלית, ונגזרת גם מהזירות השונות הנתונות תחת מתקפה במדינות שונות שנמצאות תחת נסיגה דמוקרטית. ניתוח של כל הזירות האלה יחד ישרטט תמונה מפורטת של המהלך להחלשת הדמוקרטיה בישראל.