הליכי כינון חוקה ותיקונה: מבט השוואתי ומקומי

מקומה החריג של ישראל על מפת החוקות העולמית — מדינה דמוקרטית נטולת חוקה כתובה, מקיפה ויציבה — מעורר שורה ארוכה של שאלות עקרוניות. הייחוד הישראלי אינו מצטמצם רק להיעדרה של חוקה פורמלית ויציבה, אלא גם משתרע על תהליך יצירתן ושינוין של נורמות חוקתיות: הכנסת מקבלת חוקי יסוד בהליכי חקיקה רגילים, ולעיתים גם ברוב רגיל בלבד. לאורך השנים ספג מודל זה ביקורת נוקבת. הניסיונות הדרמטיים לשנות מן היסוד את מארג חוקי היסוד בכנסת הנוכחית, הכנסת-25, החזירו למרכז הבמה את שאלות היסוד — מהו הליך חוקתי ראוי? וכיצד נכון לעצבו בישראל?

מחקר זה מבקש להציע מסגרת סדורה ומבוססת לדיון בשאלה זו. נקודת המוצא היא שתהליך חוקתי ראוי הוא תנאי מרכזי לחיזוק הלגיטימציה הציבורית. הוא עשוי גם לשפר את איכותם של ההסדרים החוקתיים, אף שגם הוא אינו מבטיח תוצאה טובה. לשם כך, המחקר משלב בין ספרות המחקר, הניסיון החוקתי שנצבר בעולם, והמסורת החוקתית שהתעצבה בישראל מהקמת המדינה.

המחקר נפתח במסע היסטורי קצר: מהחלטת האו"ם על הקמת מדינה יהודית, דרך האספה המכוננת ו"החלטת הררי", גלגולי פרויקט החוקה וחוקי היסוד, תיקוני שנות ה-90 והתרחבות הביקורת השיפוטית, ועד הטלטלות החוקתיות האחרונות. נקודות ציון אלו מאפשרות להבין כיצד הגיעה ישראל למבנה החוקתי הנוכחי, ועם אילו מתחים ומגבלות על המודל שיגובש להתמודד.

בחלקו ההשוואתי של המחקר אנו מנתחים מודלים חוקתיים ממדינות שונות ומזקקים מהם, וגם מספרות המחקר, שלושה עקרונות יסוד שמקובל בעולם שהם מרכיביו של הליך חוקתי ראוי: הכללה, השתתפות ציבורית ושאיפה להסכמה רחבה. בבסיסם של שלושת עקרונות היסוד האלה ניצב ההיגיון המארגן, שלפיו שנדרשת הפרדה בין המלאכה החוקתית לבין הפוליטיקה המפלגתית.

כאשר מדובר בתיקון חוקה קיימת יש חשיבות מיוחדת לקיומו של הליך ייחודי המובחן מנפתולי הפוליטיקה הרגילה. למשל, המחקר ההשוואתי מלמד על שכיחותה של מעורבות ציבורית מוגברת במגוון דרכים, כגון אספות אזרחים, משאלי עם, הליכים פרלמנטריים שקופים וערוצים נוספים. תשומת לב מיוחדת ניתנת לשילובן של קבוצות מיוחדות — נשים, מיעוטים אתניים וקהילות נוספות.

המחקר דן גם בשאלות משלימות הנוגעות, בין היתר, לעיתוי הרצוי לפתוח בו בהליך חוקתי, לפרק הזמן הנכון שיש לקצוב לו, ולזהותם של הגופים שנכון להפקיד בידיהם את מלאכת כינון ההסדר החוקתי ואישורו. מהדיון ההשוואתי עולה בבירור כי תכנון מוקדם של כללי המשחק חיוני להצלחתו של התהליך, וכי לבית המשפט — גוף מפקח ובלתי תלוי — עשוי להיות תפקיד באכיפת הכללים האלה. כן נראה כי יש חשיבות לקיומו של הליך מעמיק שישתרע על פני תקופה ממושכת, שתאפשר דיונים משמעותיים וגיבוש הסכמה רחבה, הן במסגרת הגופים המעורבים בהליך, הן בשיח הציבורי. עם זאת, חיוני לקבוע מסגרת זמנים ברורה כדי להגביר את הסיכויים שהתהליך החוקתי יושלם.

חלק מן הסוגיות שנידונו במחקר מצריכות בירור יסודי נוסף. כזאת היא, למשל, שאלת מעמדם ותפקידם של מומחים בהליך החוקתי. דומה כי יש יסוד לסברה ששילוב מומחים בהליך החוקתי עשוי לחזק את היכולת להפריד בין המלאכה החוקתית לבין הפוליטיקה הרגילה, ומשום כך להשפיע השפעה חיובית על ההסדר החוקתי.

לבסוף מוצעים שלושה דגמים אפשריים לכינון חוקה או להשלמת מפעל חוקי היסוד בישראל. שלושתם נשענים על מסורות חוקתיות מקומיות, אך מגשימים — כל אחד מהם במידה אחרת — את עקרונות היסוד שהתפתחו בשדות ההשוואתיים:

(1) המודל הריכוזי-פרלמנטרי

מפקיד את המלאכה החוקתית בידי הכנסת. היוזמה תגיע משליש מחברי הכנסת או מוועדה ייעודית, שבה ייערכו הדיונים, והאישור ייעשה ברוב מיוחס גבוה, בשתי כנסות עוקבות, או, בחלופה מסוימת, בכנסת ובמשאל עם. זהו המודל הצמוד ביותר למסורת הישראלית, אך גם הפגיע ביותר להשפעותיה של הפוליטיקה המפלגתית, והערובות שהוא מספק להשתתפות ולהכללה מוגבלות.

(2) המודל המשולב

שומר על תפקיד מרכזי לכנסת אך מוסיף לו מועצה מייעצת מקצועית וא-מפלגתית שתנסח את ההסדר החוקתי. הכנסת רשאית לאמץ את הצעת המועצה המייעצת ברוב מיוחס של שני שלישים מחבריה או לסטות ממנה בהליך נוקשה עוד יותר. מודל זה משפר את ההפרדה בין הפוליטיקה לבין כינון החוקה, ומוסיף שכבה של לגיטימציה ותרומה מקצועית, אך תרומתו להרחבת השתתפות הציבור מוגבלת יחסית.

(3) מודל האספה החוקתית

מעביר את הסמכות חוקתית מגוף פוליטי קיים לגוף חדש שנבחר במיוחד למטרה זו, ומורכב מחברות וחברי אספה שאינם פוליטיקאים פעילים. האספה תפעל לפרק זמן מוגבל ותידרש לרוב גדול לאישור ההסדר החוקתי. מודל זה מעניק משקל רב לייצוג, להשתתפות ולהפרדה בין המלאכה החוקתית לפוליטיקה הרגילה, אך הוא מרוחק יותר מן המסורת הישראלית וחשוף יותר להטיות תלויות זמן ולשינויים חדים במבנה המשטר.

שני המודלים הראשונים מניחים קיומה של תשתית דמוקרטית מינימלית: שיטת בחירות שתבטיח הגשמה מספקת של עקרון הייצוג, מימוש עקרונות וחירויות יסוד הקשורות קשר הדוק לקיומן של בחירות ובמרכזם שלטון חוק וחופש ביטוי, וכן רשות שופטת עצמאית שתוכל לבחון את תקינות ההליך החוקתי. תנאים אלו מעניקים להליך החוקתי את המשענת הלגיטימית הנדרשת. המודל השלישי, אף על פי שגם הוא תלוי בתנאי סף מסוימים — כגון בחירות חופשיות והוגנות לאספה החוקתית הנערכות בערוב דיון ציבורי פתוח שבו נשמעות דעות שונות, מאפשר, במישור העקרוני, הליך חוקתי נאות במצב שבו התשתית הדמוקרטית הקבועה נפגעה באופן ובמידה שהופכים התבססות על אחד משני המודלים הראשונים לבלתי ראויה.

אם כן, המחקר ההשוואתי מלמד כי אין דרך אחת בלעדית לכינון חוקה. תובנה זו תקפה גם ביחס לישראל. עם זאת, מסקנות המחקר הן כי כל דרך שתיבחר חייבת להתבסס על הפרדה בין המלאכה החוקתית לבין הפוליטיקה המפלגתית הרגילה ולהגשים את שלושת עקרונות היסוד: הכללה, השתתפות והסכמה רחבה. על בסיס תובנה זו מחקר זה מבקש, כאמור, להציע כמה מודלים אפשריים להשלמת המפעל החוקתי בישראל.

האתגר המרכזי הניצב כיום בפני החברה הישראלית הוא להתאים את המודלים האלה למציאות הישראלית — על מוסדותיה, אזרחיה ומורכבותה החוקתית הייחודית. בתקווה שמחקר זה יוסיף עוד נדבך של ידע ויסייע להתמודד עם האתגר הזה.