שלושה גרפים מוכיחים איך תכנית לוין תגביר את השחיתות ותפגע במשק
שינויים משטריים שהותירו כוח רב בידי הממשלות בהונגריה ובפולין גרמו לעלייה בשחיתות. מחקרים רבים שנערכו ב-25 השנים האחרונות הראו כיצד מוסדות שמחילים מגבלות אפקטיביות על השלטון ומנהיגים מנגנון ביורוקרטי עצמאי הם ערובה חשובה לפיתוח כלכלי ארוך-טווח.
Photo by Tomer Neuberg/Flash90
ב-31 בינואר 2023 התפרסם מדד תפיסת השחיתות העולמי (Corruption Perception Index - CPI) לשנת 2022. המדד, אשר מחושב על ידי Transparency International (TI), מבוסס על תפיסות והערכות מומחים ואנשי עסקים בנוגע למידת השחיתות השלטונית במדינה. הוא משקלל נתונים ממקורות עצמאיים שונים המבצעים סקרים והערכות וכוללים שאלות ספציפיות הנוגעות לאופנים שונים של שחיתות שלטונית. ערכי המדד נעים בין 0 (שחיתות גבוהה) ל-100 (היעדר שחיתות).
ישראל, שהלכה והתדרדרה במדד זה בין השנים 2021-2016, השתפרה לראשונה מזה חמש שנים בדירוג השחיתות בשנת 2022. השופטת בדימוס נילי ארד, יו"ר עמותת שקיפות בינלאומית ישראל, הסבירה את העלייה במדד כנובע מהקפדה "על מערכת משפט חזקה ועצמאית, על קיום מערכות החקירה וההעמדה לדין בעבירות של שחיתות שלטונית, על אי תלות הייעוץ המשפטי, על הגנה על שומרי הסף ותקשורת חופשית." בימים אלה בישראל, קשה שלא לחשוב על ההסבר של ארד לעלייה בדירוג של ישראל בהקשר של ההפיכה המשטרית שממשלת נתניהו מבקשת לקדם. השיח הציבורי מרבה לעסוק בהונגריה ופולין כמקרי בוחן שניתן ללמוד מהם בהקשר הנוכחי. בהונגריה, מפלגת פידז (Fidesz) בראשות ויקטור אורבן עלתה לשלטון בשנת 2010 ובפולין מפלגת חוק וצדק (PiS) עלתה לשלטון בשנת 2016. ובכן, מה קרה לרמת השחיתות הנתפסת במדינות אלו מאז שינויי השלטון?
התרשים הבא מציג את רמת השחיתות במדינות אלה, ולשם השוואה, גם של שתי מדינות שכנות – סלובקיה וצ'כיה, בין השנים 2012-2022 (בשנת 2012 השתנתה המתודולוגיה לחישוב מדד השחיתות, ולכן ניתן לבצע השוואה בין מדינות רק מ-2012 ואילך). בהונגריה ניכרת התדרדרות במדד השחיתות לאורך כל התקופה (בה אורבן מחזיק בשלטון), וכך גם בפולין החל מעלייתה של מפלגת חוק וצדק לשלטון בשנת 2016. לעומת זאת, בסלובקיה וצ'כיה השכנות חל שיפור במדד השחיתות. כאשר מפרשים תרשימים מסוג זה יש להיזהר. לא מדובר במחקר אקדמי מקיף אשר בהכרח מתאר קשר סיבתי ישיר בין השינויים שהנהיגו אורבן והונגריה ומפלגת חוק וסדר בפולין לבין עליית השחיתות. אולם הנתונים מציירים תמונה מדאיגה, ומהווים סיבה טובה לעצור ולחשוב היטב על ההשפעה של השינויים החוקתיים והמשפטיים שהממשלה מבקשת לקדם.
אם כן, האם יש סיבה טובה לחשוב שיש קשר בין השינויים המשטריים בהונגריה ובפולין, אשר פגעו באיזונים והבלמים ואפשרו ריכוז של כוח רב בידי הרשות המבצעת, לבין העלייה היחסית בשחיתות במדינות אלה? התרשים הבא מרמז שהתשובה היא חיובית. התרשים מציג קשר חיובי חזק ביותר בין מידת ההגבלות אשר מוטלות במדינות שונות על הרשות המבצעת, לבין רמת השחיתות השלטונית במדינה. הנתונים אודות ההגבלות על הרשות המבצעת מגיעים מה- Rule of Law Index, מדד בינלאומי אשר מחושב על ידי ה-World Justice Project (WJP). המדד נועד לתפוס את המידה שבה הרשות המבצעת ונושאי התפקידים הבכירים בה כפופים לחוק ומוגבלים על-ידו, וכולל, בין היתר, את מידת עצמאות הרשות השופטת ומידת האפקטיביות שלה כגורם המגביל ומרסן את הרשות המבצעת, וכן הגבלות וביקורת מצד גורמים אזרחיים כגון עיתונות חופשית ועצמאית, ארגוני חברה אזרחית וכיו"ב. על מנת למדוד את רמת השחיתות השתמשנו בנתוני ה-TI המוזכרים למעלה.
כמו בתרשים הקודם, גם כאן מדובר במתאם בנתונים. התרשים לא בהכרח מראה שפגיעה באיזונים ובבלמים יוצרת שחיתות, אבל הוא מראה ששחיתות שלטונית ומשטר חוקתי בו אין מגבלות אפקטיביות על כוחה של הרשות המבצעת הולכים יד ביד. ככל שבמדינה יש פחות בלמים ואיזונים על הרשות המבצעת, כך רמת השחיתות השלטונית בה גבוהה יותר. אומנם העובדה שיש קשר חיובי בין השניים איננה מפתיעה, אולם העובדה שמדובר בקשר סטטיסטי כה חזק היא מטלטלת.
איך כל זה קשור לכלכלה? ברור כי לכשעצמה, שחיתות שלטונית היא רעה לתפקוד כלכלי תקין. אך האם יש כאן משהו מעבר לכך? מכתב הכלכלנים, ששניים מאתנו (אטר, רז) חתומים עליו ונמנים עם מנסחיו, מזהיר מפני הנזק חסר התקדים שייגרם לכלכלה הישראלית בעקבות הפגיעה בעצמאות מערכת המשפט והשירות הציבורי. אחת הטענות העולות במכתב מתייחסת לפגיעה ארוכת טווח בתוואי הצמיחה של המשק. הטענה הזו נשענת על ספרות מחקרית ענפה בכלכלה שהתפתחה החל מהמחצית השנייה של המאה ה-20, וביתר שאת ב-25 שנים האחרונות, אשר מדגישה כי מוסדות "טובים", בהם יש מגבלות אפקטיביות על כוחו של השלטון, החקיקה היא כללית ואוניברסלית, המנגנון הביורוקרטי הוא מקצועי, אמין ועצמאי, ומערכת המשפט חזקה ועצמאית ויכולה לאכוף חוזים ולהעניק הגנה וסעד משפטי לאזרחים ופירמות, הם אחד הגורמים החשובים ביותר לפיתוח כלכלי בטווח הארוך.
בשני העשורים האחרונים מחקר כלכלי אמפירי בשיטות מתקדמות סיפק עדויות רבות התומכות בטענה, אולם די בתרשים הפשוט הבא בכדי להדגים אותה היטב. התרשים מציג את הקשר החזק הקיים בנתונים בין מידת ההגבלות המוטלות על הרשות המבצעת במדינות שונות לבין רמת החיים במדינה. בכדי למדוד את המגבלות על הממשלה השתמשנו בנתוני ה-WJP המוזכרים לעיל לשנת 2021, וכדי למדוד את רמת החיים השתמשנו בנתוני הבנק העולמי אודות התוצר לנפש לשנת 2021, מתוקנן לכוח הקנייה (PPP). כפי שעולה מהתרשים, במדינות בהן ישנן יותר מגבלות משמעותיות יותר על כוח של הרשות המבצעת רמת החיים היא גבוהה יותר. למעשה, תרשים זה מדגים מחדש תוצאות ידועות ביותר בספרות הכלכלית, המופיעות בעבודות של החוקרים בעלי השם העולמי אסמוגלו, ג'ונסון ורובינזון, המראות כי קיים קשר חיובי חזק בין מגבלות שמוטלות על הרשות המבצעת ובין הגבלת היכולת של השלטון להפקיע קניין פרטי לבין פיתוח כלכלי. במילים אחרות: ביקורת שיפוטית אפקטיבית על פעילות הממשלה או קיומם של מנגנונים אחרים הממתנים את כוחה של הרשות המבצעת מובילים לעושר ופיתוח כלכלי.
הנתונים שהצגנו כאן, לצד שלל עדויות רבות וספרות מחקרית ענפה בכלכלה ובתחומים אחרים, ממחישים את החשש הכבד כי השינויים החוקתיים והמשפטיים המתוכננים בישראל, אשר יפגעו בבלמים ובאיזונים ויאפשרו לרשות המבצעת לרכז בידה כוח רב, יובילו לעלייה ברמת השחיתות ולפגיעה ארוכת-טווח בכלכלה. יתרה מכך, הספרות הכלכלית מראה שמוסדות "רעים" עם מינהל ציבורי בלתי-מקצועי, בלתי-אמין ומושחת, עלולים לעצב נורמות תרבויות עמוקות, ובכך להשפיע על ההתנהלות המדינה שנים ארוכות קדימה, וזאת גם אחרי שאותם מוסדות "רעים" ייעלמו. לאור זאת, שינויים חוקתיים ומשפטים מהותיים כמו אלו שנשקלים בישראל כיום יש לבצע בזהירות יתרה וחרדת קודש. אם לא, אנו וילדינו עלולים למצוא את עצמנו חיים במדינה מושחתת ונחשלת כלכלית.
הסקירה פורסמה לראשונה ב"כלכליסט"