ה"רפורמה" במערכת המשפטית מסכנת את הכלכלה
החלשת מערכת המשפט תצמצם את המוטיבציה של משקיעים זרים להשקיע בישראל ותגרור ירידה חדה בדירוג האשראי. די להתבונן בתקדימי הכלכלות בטורקיה, בהונגריה ובפולין כדי להבין את חומרת האיום.
Photo by Adam Shuldman/Flash90
בימים אלה שוקדת ממשלת ישראל על עיצוב "רפורמה" רחבה ושאפתנית של מערכת המשפט. מאמר זה נכתב מתוך דאגה עמוקה להשלכות הכלכליות והסיכונים הגלומים ברפורמה המוצעת. נדגיש שאין בכוונתנו לדון בפרטי ההיבטים המשפטיים שבתכנית, שכן איננו משפטנים. כמו כן, אין בכוונתנו להתייחס להיבטים הפוליטיים והמפלגתיים שנכרכו בדיון הציבורי, שכן איננו פעילים או מזוהים עם מפלגה או גוף פוליטי כלשהו. עמדותינו מתבססות על נסיון רב שנים של מעורבות והתמודדות אישית עם האתגרים הכלכליים של המשק הישראלי, כולל נסיון והיכרות קרובה עם עבודת הגופים והמוסדות הכלכליים הבינלאומים.
בעולם המודרני צמיחה ושגשוג כלכליים מחייבים יציבות, מערכת חוקים שמבטיחים בין השאר כיבוד זכויות קניין, כיבוד חוקי תקציב, כיבוד חוק הבנק המרכזי (חוק בנק ישראל), שמירת חוקי תחרות וכללי משחק ברורים ויציבים שמאפשרים אופק תכנון ארוך טווח. בכך נוצרת סביבה אוהדת להתפתחות כלכלית ובפרט לחדשנות, ולמצוינות. מדינת ישראל הגיעה להישגים מרשימים וכלכלת ישראל הפכה להיות יעד מועדף להשקעות זרות שתרמו רבות להעלאת רמת החיים. שיפור זה לווה בעליה מרשימה בדירוג האשראי של מדינת ישראל כפי שנמדד על ידי שלושת רשויות הדירוג הגדולות בעולם (Moody, Standard and Poor-S&P, Fitch). אסור לסכן הישגים אלה!
בשנים האחרונות היו ביצועי הכלכלה הישראלית טובים במיוחד, ואלה נשענו בין היתר על השקעות זרות בהיקפים חסרי תקדים בהיי-טק הישראלי. אבל, הסביבה הכלכלית השתנתה, וההאטה בכלכלה הגלובלית, והירידה בזמינות ההון כבר נותנים את אותותיהם בכלכלת ישראל. החלשת מערכת המשפט שצפויה לגרור ירידה בנכונות של משקיעים זרים להשקיע בישראל, ועלייה בעלות הגיוס של ממשלת ישראל כתוצאה מהפחתה אפשרית בדירוג האשראי עלולים להמיט מכה קשה על כלכלת ישראל ועל אזרחיה. בהקשר זה ראוי להקשיב לדבריו של נציג P&S שהתראיין לאחרונה בעיתונות הישראלית: "מגמה עקבית של החלשת מוסדות מרכזיים וחיוניים או של מערכת האיזונים והבלמים, אלו דברים שעלולים להוביל לעלייה בסיכון להורדת דירוג האשראי של ישראל". על רקע זה אסור לסכן את דירוג האשראי של ישראל!
גורם מרכזי שקובע את מעמד המשק הישראלי בכלכלה העולמית הוא עוצמתה, מקצועיותה ואי תלותה של המערכת המשפטית. שמירה דקדקנית על עקרון הפרדת הרשויות (הרשות המחוקקת, המבצעת, והשופטת) הוא עקרון ברזל שעליו בנויה ונסמכת הדמוקרטיה. האיזון שבקשרי הגומלין בין הרשויות הינו רגיש ביותר ודי שיועלה ספק לגבי המחויבות הממשלתית לשמירה על עקרון הברזל של הפרדת הרשויות, כדי שתפגע התדמית שהיא קריטית לציבור המשקיעים בארץ ובעולם. בתקופה הנוכחית שוררת ברחבי העולם אי ודאות גיאו-פוליטית ואי ודאות גיאו-כלכלית. דוקא בתקופה רגישה כזו קל מאד להרוס תדמית כלכלית, וקשה מאד לשקמה. רפורמה כה רחבה ומהירה של מערכת המשפט והיעוץ המשפטי ללא דיון שמביא להסכמה רחבה, מסוכנת מאד. למרות שקיימת תמיכה רחבה בצורך בתיקונים מסויימים במערכת המשפט, מכלול הצעדים שהוצגו נושאים בחובם סיכונים משמעותיים לאופי המשטר הדמוקרטי בישראל ולתדמיתו בעולם. המשק הישראלי פועל בעולם תחרותי מאד וצעדינו נבחנים בו בזכוכית מגדלת, ולעיתים בחוסר סבלנות ובחוסר סובלנות. בעולם תחרותי זה הפגיעה במעמדו של המשק הישראלי כתוצאה ממהלך פזיז ושגוי עלולה להיות הרסנית וקשה לתיקון. המסקנה המתבקשת מאיסטרטגיה שקולה של ניהול סיכונים היא חד משמעית: לאור התלות הרבה של המשק הישראלי בשווקים הפיננסיים הגלובליים ובנורמות המקובלות, אסור לסכן את מעמדו של המשק הישראלי בשוקי ההון העולמיים.
תגובת חברות הדירוג והמשקיעים לשינויים המתוכננים במערכת המשפט שיצמצמו את הביקורת השיפוטית על פעולות הממשלה והכנסת, המחלישים את האיזונים והבלמים בין שלוש הרשויות, עלולה להיות מהירה וחדה.
הספרות הכלכלית מצביעה בעקביות על כך שלעצמאות בתי המשפט ולמגבלות שיפוטיות אפקטיביות על הרשות המבצעת יש השפעה חיובית על צמיחה כלכלית. זאת, דרך מספר ערוצים בהם שמירה על מדיניות יציבה גם בזמן חילופי שלטון, שמירה על שלטון החוק ועל כללי המשחק, והפחתת אי הוודאות הנובעת מהחלטות שלטוניות שרירותיות. החלשת הביקורת השיפוטית עלולה לאפשר לממשלה קידום מהלכים שמובילים לפגיעה בכלכלה בין היתר בשל פגיעה אפשרית בזכויות הקניין, חשש של משקיעים מהחלטות שרירותיות ובלתי צפויות, ושינוי בכללי המשחק בהעדר ביקורת שיפוטית.
דוגמאות להשפעה כזו ראינו בשנים האחרונות במדינות בהן נחלשה הביקורת השיפוטית ועורערו האיזונים והבלמים בין רשויות המדינה והפכו את הממשלה לכל יכולה. בטורקיה בה נפגעה הביקורת השיפוטית באופן חד במיוחד החל מ-2015 וניטלה גם העצמאות מהבנק המרכזי, הירידה בהשקעות הזרות הייתה חדה הרבה יותר מאשר במדינות אחרות באותה תקופה, וגם דירוג האשראי ירד בצורה חדה. בהונגריה בה החלה ההידרדרות במערכת המשפטית ב-2009 ירד דרוג האשראי של המדינה למשך כמה שנים, וגם עתה הוא עדיין נמוך מזה שהיה לפני תהליך הפגיעה במערכת המשפט. גם הפגיעה בהשקעות הזרות בהונגריה הייתה חדה בהרבה מזו שחוו מדינות אחרות ב-OECD באותה תקופה שלאחר המשבר הפיננסי הגלובלי. בפולין, בה החלה ההחלשה של מערכת המשפט ב-2016, חלה ירידה (זמנית) בדירוג האשראי, וירידה בהשקעות הזרות, בניגוד לעלייה (קטנה) בהשקעות בממוצע מדינות הOECD באותה תקופה. בכל המדינות הללו, חברות הדירוג מציינות את הפגיעה בביקורת השיפוטית המובילה לפגיעה באיזונים והבלמים בין הרשויות כגורם שלילי בקביעת הדירוג. בהקשר זה יודגש כי בהונגריה ופולין, האיחוד האירופי ששתיהן חברות בו, מגביל את החופש שיש להן לפגוע במשטר הדמוקרטי ובעצמאות המוסדות השונים במדינה, מה שאין המצב בישראל.
מצבה של ישראל עדיין רחוק מזה של מדינות כמו הונגריה ופולין, ומצבה טוב לאין שיעור מזה של טורקיה, אבל חשוב להבין כי קיימת זיקה בין תהליכים שלכאורה נראים בלתי קשורים כמו יכולת הביקורת של הרשות השופטת על הממשלה והאימון בכלכלה המשפיע על הביצועים הכלכליים. המהלכים המוצעים להחלשת הביקורת השיפוטית מגבירים את הסיכון לתגובה קשה וכואבת.
פרופ' יעקב פרנקל, נגיד בנק ישראל 1991-2000
פרופ' קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל 2013-2018
המאמר פורסם לראשונה ב"ידיעות אחרונות"