הגבלת כהונה בהונגריה – בקרוב בישראל?

ויקטור אורבן, ראש ממשלת הונגריה היוצא, לאחר ההפסד בבחירות, אפריל 2026 | Photo by REUTERS

במסיבת העיתונאים הראשונה לאחר היבחרו הצהיר ראש ממשלת הונגריה הנכנס פטר מדיאר שבכוונתו לתקן את החוקה באופן שתגביל את כהונת ראש הממשלה לשתי קדנציות, כלומר ל-8 שנים לכל היותר. על-פי היוזמה, התחולה של הגבלה זו תהיה רטרואקטיבית, והמשמעות היא שויקטור אורבן אשר כיהן כראש ממשלה במשך 16 שנים ברצף, לא יוכל לשוב ולהיבחר לתפקיד.

הגבלת כהונה (term limit) היא מנגנון מוסדי הקובע מגבלה על משך הזמן או על מספר הכהונות שבהן אדם יכול לכהן בתפקיד ציבורי. מטרתה למנוע ריכוז מופרז של כוח בידי אדם אחד לאורך זמן. בעוד שבמשטרים נשיאותיים מדובר במאפיין קבוע של השיטה, במשטרים פרלמנטריים – דוגמת בריטניה, גרמניה או ישראל – מדובר בכלי חריג מאוד.

הסיבה לכך נעוצה באופייה של השיטה הפרלמנטרית. בשיטה זו ראשי ממשלה לא נבחרים ישירות על ידי הציבור ולכן הסכנה לצבירת כוח עודף ומסוכן הנשען על לגיטימציה ציבורית ישירה קטנה יותר מאשר בשיטות נשיאותיות. יתרה מכך, ראשי ממשלות כפופים לכמה מנגנוני איזון ובלמים פנימיים: הצבעת אי־אמון, לחצים קואליציוניים והחלפה בתוך המפלגה. הגבלת כהונה אף יוצרת אתגר של ממש לדינמיקה של השיטה הפרלמנטרית, הנובעת מכך שכהונות הפרלמנט והממשלה אינן קבועות. תחלופת ממשלות והקדמת בחירות מתרחשות תדיר, ועל כן הטלת מגבלה קשיחה נתפסת כלא תואמת את המבנה הגמיש של השיטה .

ובכל זאת, בשנים האחרונות מתרבות יוזמות להגבלת כהונה גם בדמוקרטיות פרלמנטריות. הסיבה המרכזית לכך היא תהליך של “התנשיאותיות” – התחזקות מעמדו של ראש הממשלה והפיכתו לדמות מרכזית וריכוזית יותר, הן בזירה הביצועית והן בזירה הציבורית והאלקטורלית. כאשר כהונות ארוכות משתלבות עם ריכוז מופרז של כוח ועם מגמות של נסיגה דמוקרטית, כמו בהונגריה או בישראל, גובר החשש מפני שחיקה של המוסדות הדמוקרטיים ומתחזקת הדרישה ל”שסתום ביטחון” בדמות הגבלת כהונה .

תומכי ההגבלה מעלים כמה טיעונים מרכזיים. ראשית, היא מונעת ריכוז כוח חריג בידי אדם אחד לאורך זמן ומצמצמת את יתרון המכהן. שנית, היא מעודדת ריענון הנהגה והכנסת רעיונות חדשים למערכת הפוליטית. שלישית, היא עשויה לחזק תפיסות דמוקרטיות בכך שהיא משדרת שאין מנהיג שהוא “בלתי ניתן להחלפה”. מעבר לכך, הגבלת כהונה עשויה לתרום לחיזוק המוסד המפלגתי וההיבטים הרעיוניים, משום שהיא חלה רק על אדם מסוים ולא על המפלגה עצמה. במילים אחרות, הגבלת כהונה מאפשרת לבוחרים להמשיך לתמוך באותה מפלגה ומאפשרת לה להמשיך לאחוז בשלטון, אך בה בעת מנטרלת את זיהוי השלטון עם מנהיג אחד.

מן העבר השני, קיימים גם חסרונות משמעותיים. הטענה המרכזית היא פגיעה ברצון הבוחר: אם הציבור מעוניין במנהיג מסוים, מדוע למנוע ממנו להמשיך לבחור בו? מנהיג שמכהן זמן ממושך גם צבר ניסיון פוליטי, יתרון שיכול להיות בעל משמעות, במיוחד בזמנים בהם המדינה זקוקה ל"יד מנוסה על ההגה". הגבלת כהונה אף עלולה ליצור אפקט של “ברווז צולע” – מצב שבו מנהיג לקראת סוף כהונתו החוקתית מאבד מכוחו ומהשפעתו משום שאין לו אופק פוליטי. דוגמה בולטת לכך ניתן לראות כיום בצרפת: הנשיא עמנואל מקרון, המוגבל לשתי כהונות, מתקשה להפעיל משמעת פוליטית ולגייס תמיכה רחבה לרפורמות, בין היתר משום שכהונתו עומדת לפני סיום. מעבר לכך, הגבלת כהונה עלולה לפגוע ביציבות ובהמשכיות השלטונית.

ומה באשר לישראל? הרעיון להגביל כהונת ראש ממשלה עלה שוב ושוב בעשור האחרון, ואף הגיע לכדי הצעת חוק ממשלתית. לקראת הבחירות הקרובות כבר הכריזו כמה מועמדים על כוונתם לקדם הגבלת כהונה על ראשי ממשלה. נפתלי בנט, למשל, הציע להגביל את כהונת ראש הממשלה ל-8 שנים לכל היותר. עם זאת, צריך להדגיש שגם אם תאומץ הגבלת כהונה, הרי שבמציאות החוקתית הישראלית ניתן יהיה לבטלה בקלות יחסית, בהחלטה של רוב חברי הכנסת.

בסופו של דבר, הגבלת כהונה במשטר פרלמנטרי עדיין נחשבת לכלי חריג: היא עשויה לשמש בלם במצבי קיצון של כהונה ארוכה המלווה בריכוז עוצמה חריגה בידי ראש הממשלה, אך אינה תחליף לחיזוק מוסדות הביקורת והאיזונים עצמם. על מנת להבטיח ביזור עוצמה – שימוש במנגנון שרירותי כמו הגבלת כהונה אינו מספיק. לצורך כך, יש לשפר את תהליכי קבלת ההחלטות בממשלה ובקבינט, להגביר את הפיקוח של הכנסת על הממשלה, לחזק את שומרי הסף ולשקם את מוסד המפלגה כגורם משמעותי במערכת הפוליטית.

השאלה איננה רק כמה זמן יכהן ראש הממשלה, אלא עד כמה המערכת כולה מסוגלת להגביל את כוחו.