מבקר המדינה והליך מינוי

מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן. הבחירות למבקר יתקיימו בכנסת ב-3 ביוני 2026 | Photo by Ayal Margolin/Flash90

מוסד מבקר המדינה הוא נדבך מרכזי בפיקוח על המינהל הציבורי, על טוהר המידות בו ועל איכות השירות שהוא נותן. לצורך כך, מבקר המדינה נהנה ממעמד חוקתי עצמאי, מגישה כמעט בלתי מוגבלת למסמכים ולמידע, ומהיכולת לפרסם דוחות בעלי תהודה ציבורית ופוליטית רחבה. עם זאת, בשונה ממערכת בתי המשפט, המשטרה או הפרקליטות, הוא אינו גוף אכיפה קלאסי, והצלחתו להשפיע בפועל תלויה במידה רבה ברצונם של הכנסת והממשלה לאמץ את מסקנותיו, ושל התקשורת והציבור להפעיל לחץ ליישומן (ראו מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה על ביקורת המדינה).

לקראת בחירת מבקר המדינה הבא – להלן הסבר על מעמדו ותפקידו של מבקר המדינה ועל אופן בחירתו.

מהו מעמדו החוקתי של מבקר המדינה?

מעמדו החוקתי של מבקר המדינה בישראל מעוגן בחוק יסוד: מבקר המדינה (1988) ובחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. המבקר אחראי בפני הכנסת בלבד ואינו כפוף לממשלה. עיקרון זה נועד להבטיח עצמאות מוסדית מלאה, הנחשבת לאחד ממאפייני היסוד של המוסד. חוק היסוד קובע כי מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה. עוד נקבע כי הביקורת תתבצע לפי התקנים של חוקיות, טוהר מידות, ניהול תקין, יעילות וחיסכון בשימוש בכספי ציבור. מדובר בהגדרה רחבה במיוחד, המאפשרת למבקר לעסוק לא רק בשאלה אם פעולה מסוימת הייתה חוקית, אלא גם אם הייתה ראויה, יעילה או תקינה מבחינה מנהלית.

מיהם הגופים המבוקרים ומה הסמכויות כלפיהם?

היקף הגופים המבוקרים בישראל רחב במיוחד. לצד משרדי הממשלה, המבקר מוסמך לבדוק רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות (למשל התעשייה האווירית, רפאל, חברת החשמל ומקורות), תאגידים ציבוריים (למשל המוסד לביטוח לאומי, בנק ישראל ותאגיד השידור "כאן"), גופים הנתמכים מכספי ציבור ואף גופים פרטיים מסוימים הנהנים ממימון ציבורי משמעותי (למשל מוסדות להשכלה גבוהה, קופות החולים ומוסדות תרבות מסוימים). בשל כך, מוסד המבקר נחשב לאחד ממנגנוני הפיקוח הרחבים ביותר במערכת הציבורית הישראלית.

במסגרת עבודתו הוא מוסמך לדרוש מסמכים ומידע מכל גוף מבוקר, ובתום עבודתו הוא מפרסם דוחות ביקורת שנתיים ומיוחדים וכן חוות דעת שונות. אם העלתה הביקורת חשש למעשה פלילי, יביא המבקר את העניין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה וזה יודיע למבקר ולוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת על דרך טיפולו בנושא.

מאז 1971 מבקר המדינה משמש גם כנציב תלונות הציבור. בכך הופך המוסד למנגנון מרכזי המקשר בין האזרח הבודד לבין המינהל הציבורי. אזרחים רשאים להגיש תלונות נגד גופים ציבוריים, והנציבות מוסמכת לבדוק אם פעולת הרשות הייתה בלתי תקינה או בלתי צודקת. אף שאין מדובר בבית משפט, עצם קביעתה של הנציבות כי תלונה מסוימת מוצדקת עשויה להשפיע משמעותית על התנהלות הרשות ועל האמון הציבורי בה.

כיצד נבחר מבקר המדינה, מהם תנאי הכשירות ואילו מגבלות מוטלות עליו?

תנאי הכשירות הפורמאליים לתפקיד המבקר מינימאליים ביותר. סעיף 8 לחוק יסוד: מבקר המדינה קובע כי כל אזרח ישראלי שהוא תושב ישראל כשיר להיות מועמד לכהונת מבקר המדינה, והחוק יכול לקבוע תנאי כשירות נוספים. חוק מבקר המדינה לא הוסיף תנאי כשירות נוספים. בפועל כמעט כל מבקרי המדינה היו בעלי השכלה משפטים ורובם היו גם שופטים בדימוס, ומיעוטם הגיעו מתפקידי ניהול בכירים במוסדות ציבור (ראו טבלה מס' 1 בהמשך).

חוק מבקר המדינה מפרט הגבלות רבות על המבקר במהלך כהונתו ואחריה שנועדו למנוע ניגוד עניינים. כך, בתקופת כהונתו נאסר על המבקר להיות פעיל בחיים הפוליטיים, ובכלל זה לכהן כחבר כנסת או במועצה של רשות מקומית או להיות מועמד לכהונה כזו; להיות חבר בהנהלה של גופים עסקיים למטרות רווח, להשתתף בגופים שונים הקשורים לממשלה (למשל בגופים בעלי זיכיון מהממשלה) או לנהל עסקים שונים עם המדינה (למשל לקנות נכסי מדינה), ובאופן כללי לעסוק בכל משרה אחרת מלבד היותו מבקר המדינה. לצורך מניעת ניגוד עניינים, גם לאחר כהונתו מוטלות עליו הגבלות מסוימות בנוגע לחברות בגופים עסקיים שהם גופים מבוקרים. יש גם כללים לגבי סיום כהונת המבקר באמצע הקדנציה.

אשר להליך הבחירה: מבקר המדינה נבחר בידי הכנסת בהצבעה חשאית לתקופת כהונה אחת של שבע שנים. עד לתיקון החוק ב-1998, הוא נבחר לחמש שנים והיה ניתן לבחור בו לשתי קדנציות לכל היותר. הבחירה מתבצעת 90-30 יום לפני תום כהונת המבקר היוצא. המבקר הנוכחי, מתניהו אנגלמן, יסיים את כהונתו ב-3 ביולי 2026 – ועל כן הבחירה צריכה להתבצע עד 3 ביוני, וככל הנראה תתבצע בתאריך זה. כדי להיות מועמד, יש להגיש בקשת מועמדות ליו"ר הכנסת, עד 14 יום לפני מועד הבחירה, בצירוף חתימות של לפחות 10 ח"כים (כל ח"כ יכול לחתום על תמיכה במועמד אחד בלבד).

כדי להיבחר "בסיבוב הראשון" בהצבעה החשאית בכנסת, על מועמד לזכות לתמיכה של לפחות 61 ח"כים. אם אף מועמד לא זכה לתמיכה כזו, נערך "סיבוב שני", שבו עומדים לבחירה רק 2 המועמדים שקיבלו את התמיכה הגדולה ביותר בסיבוב הראשון. בסיבוב השני מנצח המועמד שבעדו הצביעו יותר ח"כים (אם יש תיקו, חוזרים על ההצבעה). אם מראש היה רק מועמד אחד – ההצבעה היא בעדו או נגדו, והוא נבחר אם מספר התומכים גדול ממספר המתנגדים (אם יש תיקו – חוזרים על ההצבעה; אם הוא לא נבחר, הליך הגשת המועמדות והבחירה מתחיל מחדש).

מטרת ההצבעה החשאית היא לצמצם לחצים פוליטיים ישירים על חברי הכנסת ולאפשר בחירה עצמאית יותר. עם זאת, בפועל הליך הבחירה הוא במידה רבה הליך פוליטי: מועמדים למשרת המבקר נזקקים בדרך-כלל לתמיכת מפלגות גדולות ולהסכמות קואליציוניות. מצדדי השיטה הקיימת טוענים כי בחירה על ידי הכנסת עדיפה על-פני מינוי ממשלתי, שכן הכנסת מייצגת את הריבון ומספקת למבקר לגיטימציה ציבורית רחבה. נוסף על כך, כהונה אחת ארוכה יחסית של שבע שנים אמורה לצמצם תלות פוליטית, משום שהמבקר אינו זקוק לתמיכת המערכת הפוליטית לשם בחירה מחדש. מנגד, מתנגדי השיטה טוענים כי הליך הבחירה סובל מחוסר שקיפות. לעיתים קרובות הציבור אינו חשוף במידה מספקת לשיקולים שהובילו לבחירת מועמד מסוים, לדיונים הפוליטיים המקדימים, ל"דילים" שנסגרו בחדרי חדרים או להשוואה מקצועית מסודרת בין המועמדים.

נראה שככלל, הליכי הבחירה האחרונים היו יותר פוליטיים מאשר בעבר. יתר על כן, בעבר היו לא מעט מקרים שבהם היה רק מועמד אחד לתפקיד (למשל השופטים מרים בן-פורת, אליעזר גולדברג ומיכה לינדנשטראוס) – תופעה שדווקא זכתה לביקורת מסוימת. לעומת זאת, שני הליכי הבחירה האחרונים (שבהם נבחרו השופט יוסף שפירא ומתניהו אנגלמן) היו תחרותיים ופוליטיים הרבה יותר. כאשר נבחר מתניהו אנגלמן למבקר ב-2019, התמודד מולו האלוף במיל' גיורא רום – והתוצאה הייתה 67 לאנגלמן מול 48 לרום. אנגלמן נחשב המועמד המועדף על רה"מ נתניהו, ואילו רום למועמד האופוזיציה. עוד יצוין שהבחירה הזו נעשתה בתקופת בחירות – כמה ימים לאחר שהכנסת ה-21 פוזרה. כך שנראה שאין מגבלה על בחירת מבקר לאחר פיזור הכנסת.

מהם הקשרים בין מבקר המדינה לבין הכנסת?

כאמור, הכנסת היא שבוחרת, בהצבעה חשאית, את המבקר.

לפי סעיף 6 (א) לחוק מבקר המדינה, "המבקר יפעל מתוך קשר עם הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת וימסור לה דין וחשבון על פעולותיו בכל עת שייראה לו או שיידרש על ידי הוועדה". משמעות הדבר היא שבמילוי תפקידיו המבקר אחראי בפני הכנסת בלבד, ולא בפני הממשלה אותה הוא מבקר. חוקתית, המבקר פועל בשמה של הכנסת ומופקד על סיוע לה במילוי אחד מתפקידיה המרכזיים: פיקוח על הרשות המבצעת. בפועל, דיוני הוועדה לענייני ביקורת המדינה אכן מסתמכים על דוחות מבקר המדינה (אם כי לעתים הדיונים "מתרחבים" לנושאים אחרים), ואנשי משרד מבקר המדינה מגיעים באופן תכוף לישיבות הוועדה (ולעתים גם לישיבות של ועדות אחרות). בכל שנה מניחה הוועדה על שולחן הכנסת לאישורה דוח המסכם את דיוניה בדוח השנתי של המבקר ("סיכומיה והצעותיה של הועדה לענייני ביקורת המדינה").

אחד ההיבטים הייחודיים בקשר בין מבקר המדינה לבין הכנסת נוגע לוועדת חקירה ממלכתית. לפי חוק מבקר המדינה, הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת רשאית להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בעקבות ממצאים שעלו בדוח המבקר. החלטה זו יכולה להתקבל ביוזמת הוועדה או על פי הצעת המבקר ויחולו עליה הוראות חוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1968. עצם האפשרות הזו מעניקה למבקר מעמד חוקתי מיוחד: דוחותיו אינם רק כלי ביקורת מקצועי אלא גם בסיס פוטנציאלי להפעלת מנגנוני חקירה ציבוריים בעלי סמכויות רחבות בהרבה. במרוצת השנים הקימה הוועדה ארבע ועדות חקירה ממלכתיות בעקבות דוחות ביקורת – לאחרונה ב-2009, עם הקמת ועדת מצא בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון.

עם זאת, יודגש כי הרוב הקואליציוני בוועדה ימנע בפועל הקמת ועדת חקירה ממלכתית אם הממשלה מתנגדת לכך, הגם שבראש הועדה תמיד עומד/ת חבר/ת כנסת מן האופוזיציה (תקנון הכנסת, סעיף 106(א)(2)).  

יחסי הגומלין בין תפקידי מבקר המדינה לבין תפקידה של ועדת חקירה ממלכתית עלו לדיון ציבורי, משפטי ופוליטי לאחרונה, בהקשר של חקירת אירועי השבעה באוקטובר. דיון בסוגיה זו חורג ממסגרת הסקירה.

מה תפקידו של מבקר המדינה בבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות?

אחד התחומים שבהם נהנה מבקר המדינה מסמכויות משמעותיות יחסית הוא תחום מימון המפלגות. לפי חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 על מבקר המדינה לערוך ביקורת על חשבונות המפלגות המתמודדות בבחירות לכנסת, על חשבונות הסיעות והמועמדים בבחירות לשלטון המקומי, ועל חשבונות המועמדים בבחירות המקדימות במפלגות. בנוסף, עורך מבקר המדינה ביקורת על החשבונות השוטפים של המפלגות המיוצגות בכנסת. החוק מטיל על מפלגות וסיעות חובות דיווח מפורטות למבקר. עליהן להציג את מקורות המימון שלהן, את הוצאות הבחירות, את התרומות שקיבלו ואת אופן ניהול החשבונות. המבקר בוחן אם המפלגות פעלו בהתאם להוראות החוק, ואם לא – הוא רשאי לקבוע כי הופרו הוראות המימון ולהטיל קנסות כספיים. בהקשר זה חשוב לציין שבתחום הבחירות עיקר הביקורת מתבצעת בדיעבד. המבקר בודק את הדוחות הכספיים לאחר הבחירות, מפרסם את מסקנותיו, ורק לאחר מכן ניתן לקבוע כי הופרו הוראות החוק ולהטיל קנסות.

בהתאם להוראות סעיף 10ג לחוק מימון מפלגות, מפרסם מבקר המדינה לקראת הבחירות הכלליות הודעה בדבר חובות רישום ודיווח של גוף פעיל בבחירות המבצע פעילות בחירות. מדובר בארגונים וגופים שאינם מפלגות רשמיות אך פועלים להשפעה על דעת הקהל בתקופת בחירות. הרחבה זו נועדה להתמודד עם תופעות של פעילות פוליטית עקיפה, מימון חיצוני והשפעה לא שקופה על השיח הציבורי. עם זאת, בשל האופן שבו עוצב החוק, ובין היתר בשל המגבלות הדרקוניות המוטלות על גוף פעיל בבחירות – אף לא גוף (או אדם) אחד נרשם עד כה ככזה.

מבקרי המדינה לאורך השנים: השוואה היסטורית והשפעה ציבורית

לאורך השנים עוצב מוסד מבקר המדינה גם באמצעות אישיותם וסגנונם של המבקרים עצמם. אף שסמכויות המבקר קבועות בחוק, אופן הפעלתן השתנתה בין תקופות שונות ובין בעלי התפקיד עצמם. זיגפריד מוזס, מבקר המדינה הראשון, פעל בשנותיה הראשונות של המדינה ותרם לביסוסו של מוסד ביקורת עצמאי במדינה צעירה עם דגש על ביקורת תקציבית, מנהלית וכספית. יצחק נבנצל, שכיהן 20 שנה, בין 1961 ל-1981, תרם להתבססות המוסד ולהתרחבות הביקורת המערכתית. יצחק טוניק (1987-1982) ומאוחר יותר אליעזר גולדברג (2005-1998) ייצגו במידה רבה גישה מוסדית, מאוזנת ושקולה יותר, שהתמקדה בהעמקת המקצועיות של עבודת הביקורת ובהמשך ביסוסו של המוסד כגוף ממלכתי יציב.

אחת הדמויות המשפיעות ביותר בתולדות מוסד המבקר הייתה מרים בן-פורת, שכיהנה 10 שנים, בין 1988 ל-1998 והייתה האישה הראשונה והיחידה עד כה בתפקיד. בתקופתה התחזקה במיוחד ביקורת טוהר המידות בדגש על מינויים בלתי תקינים, ניגודי עניינים ושימוש בלתי ראוי בכוח שלטוני. בן-פורת תרמה לעיצוב התפיסה הציבורית שלפיה מבקר המדינה אינו רק גוף לביקורת מינהלית אלא גם שומר סף דמוקרטי. תקופתו של מיכה לינדנשטראוס, שכיהן בין 2005 ל-2012, סימנה מעבר נוסף לעבר ביקורת ציבורית תקיפה ואקטיבית יותר, עם שימוש בולט בפרסום תקשורתי ובהעצמת היבט האחריות האישית של נושאי משרה. מבקריו טענו כי גישתו הפכה את מוסד המבקר לשחקן פוליטי-ציבורי פעיל מדי, ואילו תומכיו ראו בכך חיזוק הכרחי של הפיקוח וההרתעה. יוסף שפירא (2019-2012) הרחיב את טווח העיסוק של מוסד המבקר גם לסוגיות ציבוריות וחברתיות מקיפות יותר, תוך דגש על הקשר בין ביקורת המדינה לבין חיי היום-יום של האזרחים. מתניהו אנגלמן, המכהן מאז 2019, מזוהה עם התפיסה שלפיה ביקורת המדינה צריכה להיות בונה ולהתמקד בהתייעלות, הפחתת רגולציה ושיפור תפקוד המערכות הציבוריות. מתנגדי גישה זו טוענים כי היא מחלישה את מעמד מבקר המדינה כשומר סף בשל הפחתת הטון הביקורתי.

ההשוואה ההיסטורית מלמדת כי השפעתם של מבקרי המדינה אינה נובעת רק מן הסמכויות הפורמליות שהוענקו להם אלא גם מן האופן שבו הם תופסים את תפקידם. חלקם ראו במוסד הביקורת גוף מקצועי-ניהולי, ואחרים הדגישו את ממד טוהר המידות והמאבק בשחיתות. בפועל, הציבור והמערכת הפוליטית נטו לראות במבקרים אשר הצליחו ליצור תהודה ציבורית רחבה ולחבר בין ביקורת מקצועית לבין דרישה לאחריות ציבורית, כמשפיעים יותר. בין הדוחות הבולטים של מבקר המדינה לאורך השנים, אלו שזכו לתהודה ציבורית ופוליטית, אפשר לציין את הדוח על מניות הבנקים מ-1984, דוח על אסון צאלים ב' מ-1999, דוח על תפקוד העורף במלחמת לבנון השנייה מ-2007, דוח על השריפה בכרמל מ-2012, דוח על משבר הדיור מ-2015 ועוד.

טבלה מס' 1 – מבקרי המדינה בישראל לדורותיהם

תפקיד קודם	השכלה	תקופת כהונה	שם
חבר מועצת המדינה הזמנית ומומחה לכלכלה ציבורית	דוקטור למשפטים	1961-1949	זיגפריד מוזס
מנכ״ל משרד האוצר	דוקטור למשפטים	1982-1961	יצחק ארנסט נבנצל
שופט בית המשפט השלום בירושלים	משפטים	1987-1982	יצחק טוניק
שופט בית המשפט המחוזי בתל-אביב	משפטים	1988-1987	יעקב מלץ (פרש מתפקידו כעבור שנה  בעקבות מינויו לבית המשפט העליון)
שופטת בית המשפט העליון	משפטים	1998-1988	מרים בן‑פורת
שופט בית המשפט העליון	משפטים	2005-1998	אליעזר גולדברג
נשיא בית המשפט המחוזי בחיפה	משפטים	2012-2005	מיכה לינדנשטראוס
שופט בית המשפט המחוזי בת"א ומנכ"ל בתי הדין הרבניים	משפטים	2019-2012	יוסף (יוסי) שפירא
מנכ"ל המועצה להשכלה גבוהה ומנכ"ל הטכניון	כלכלה, מינהל עסקים וראיית חשבון	2026-2019	מתניהו אנגלמן

 

לסיכום: מהי השפעתו של מבקר המדינה על עיצוב המדיניות?

הספרות האקדמית על מוסד מבקר המדינה בישראל מדגישה כי מדובר במוסד חריג יחסית בנוף מוסדות הביקורת בעולם הדמוקרטי. מצד אחד, ברוב התחומים למבקר אין סמכויות אכיפה ישירות; מצד שני, הוא הצליח לאורך השנים להשפיע במידה זו או אחרת על סדר היום הציבורי, על מדיניות ממשלתית ואף על תפיסות של אחריות ציבורית. כבר בשנות השמונים טענו חוקרים כי מבקר המדינה בישראל חרג בהדרגה מהמודל הקלאסי של ביקורת חשבונאית והפך לשחקן בעל השפעה פוליטית וציבורית, זאת משום שהוא לא מסתפק בבדיקת התאמה טכנית לחוק או לכללי התקציב, אלא עוסק לעיתים בביקורת על מדיניות ובהצגת חלופות. שרקנסקיIra Sharkansky, “Israel’s Auditor as Policy-Maker,” Public Administration, 66(1), 77–89, 1988; Ira Sharkansky, “Israel’s State Comptroller and Public Administration,” Israel Affairs, 7(4), 133–149, 1988. אף תיאר את מוסד המבקר כמי ש"דוחף את גבולות ביקורת המדינה באמצעות עיסוק בהתנהגות פוליטית, אחריות ציבורית ונורמות שלטוניות".

עם זאת, השפעתו בכל זאת מוגבלת, משום שהוא תלוי בנכונות של המערכת הפוליטית והציבורית לאמץ את מסקנותיו. כך למשל, מחקר שבדק את השפעת דוחות המבקר על מדיניות המים בישראל מצא כי רק חלק קטן מממצאי הביקורת הוביל לשינוי ישיר במדיניות. במחקר נמצא כי מתוך מאות ליקויים שנבדקו, רק מיעוט תוקן כתוצאה ישירה מהביקורת, וגם תיקונים אלה היו לעיתים מוגבלים יחסית.Tamar Milgrom and Robert Schwartz, “Israel’s Auditor as Policy Change Agent: The Case of Water Policy,” International Journal of Public Administration, 31(8), 862–877, 2008. נראה אפוא שעוצמתו של המבקר תלויה בלגיטימציה ציבורית ומקצועית. ככל שזו גבוהה יותר היא מאפשרת לו להשפיע על סדר היום הציבורי ועל תפיסות של אחריות שלטונית בהיותו גוף שתפקידו להתריע, לחשוף ולדרוש אחריותיות מהמערכת הפוליטית והביורוקרטית.