האיכות הדמוקרטית של רשויות רגולטוריות בישראל: בחינה השוואתית
תקציר
רשויות רגולטוריות עצמאיות נהפכו לשחקניות מרכזיות בממשלים ברחבי העולם, וקיבלו סמכויות קביעת כללים, פיקוח ואכיפה בענפי שוק רבים. לנוכח מרכזיותן ועוצמתן, עלה הצורך לבחון באיזו מידה הרשויות האלה פועלות באחריותיות, בשקיפות, בייצוגיות ובשיתופיות, כדי להבטיח את הלגיטימציה שלהן ואת התאמתן לערכים דמוקרטיים. מגמה זו עולה בקנה אחד עם מאמצים רבים שנעשים בשנים האחרונות למדוד גופים ציבוריים ולהעריך את איכותם, כפי שנעשה בעת האחרונה גם במכון הישראלי לדמוקרטיה, במסגרת מפת המדדים של השירות הציבורי.
סקירה זו בוחנת מה הציונים שקיבלו גופים רגולטוריים בישראל בממדים אלו בהשוואה לגופים מקבילים במדינות אחרות בעולם. לשם כך מוצגים ממצאיו של מחקר השוואתי שנערך במסגרת פרויקט TiGRE של האיחוד האירופי, שבחן את האיכויות הדמוקרטיות של רשויות רגולטוריות בתשע מדינות, והתמקד ברשויות הפועלות בשלושה מגזרים: בטיחות מזון, פיננסים והגנה על מידע. המדידה התבססה על שילוב בין ניתוח ההסדרה המשפטית והפורמלית החלה על הרשויות (de jure, דה יורה) לבין בחינת פרקטיקות הפעולה שלהן בפועל (de facto, דה פקטו), באמצעות מערך אינדיקטורים השוואתי שפותח בפרויקט TiGRE. אינדיקטורים אלו בחנו היבטים כגון חובות דיווח ושקיפות, מנגנוני היוועצות ושיתוף ציבור, מבני פיקוח ומאפייני ייצוגיות.
הסקירה מציגה את מיקומה של ישראל ביחס למדינות אירופיות במדדי האיכויות הדמוקרטיות, באמצעות הציונים שניתנו לחמש הרשויות ויחידות הסמך הישראליות שנבחנו במסגרת הפרויקט: הרשות להגנת הפרטיות, הפיקוח על הבנקים, רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, השירותים הווטרינריים ושירות המזון הארצי. בהמשך לכך מוצג ניתוח מפורט של כל אחת מהרשויות, הן במישור הפורמלי והן במישור המעשי.
ממצאי הסקירה מראים כי האיכויות הדמוקרטיות של רשויות רגולטוריות בישראל, בהשוואה לתשע המדינות האחרות, מתאפיינות בחוזקה יחסית בייצוגיות דה יורה ובאחריותיות דה פקטו, לצד חולשה בולטת בשקיפות ובהשתתפות דה יורה ודה פקטו, לצד פערים עקביים בין המסגרת החוקית לפרקטיקה בפועל. בניגוד לרשויות המקבילות במדינות העולם הנהנות מעצמאות, בישראל רוב הרשויות פועלות כיחידות במשרדי ממשלה או כגופים עצמאיים למחצה. אף שהמחקר אינו מבסס קשר סיבתי בין עצמאות מוסדית או היקף ההסדרה החוקית לבין רמת האיכויות הדמוקרטיות, הוא מצביע על כך שחיזוק מנגנונים אלו, הן פורמלית והן בפועל, הוא כיוון ראוי להמשך פיתוח הממשל הרגולטורי בישראל.