מי מוסמך למנות ולהדיח קצינים בכירים בצה"ל?
שר הביטחון, ישראל כ"ץ, ואלוף פיקוד מרכז, האלוף אבי בלוט | Photos by Avshalom Sassoni and Chaim Goldberg/Flash90
במהלך ריאיון לערוץ 14, הודיע שר הביטחון ישראל כ"ץ על החלטתו למנות את האלוף בר כליפא לתפקיד מפקד פיקוד המרכז במקום האלוף אבי בלוט. השר טען כי המהלך נעשה בהמלצת הרמטכ"ל, אולם זמן קצר לאחר מכן הבהיר צה"ל כי הדברים לא תואמו עם הרמטכ"ל וכי לא התקבלה החלטה על החלפת מפקדים. על רקע המחלוקת בין השר לבין האלוף בלוט בנוגע להוצאת הצו המנהלי בעניינו של ינון דרדיק, היו שראו בכך "הדחה בשידור חי" של האלוף בלוט, הגם ששר הביטחון מתעקש כי לא בכך מדובר.
למפקד פיקוד המרכז (כיום האלוף אבי בלוט) תפקיד ייחודי: לצד היותו מפקד צבאי בכיר, הוא משמש גם כמפקד הצבאי באזור יהודה ושומרון. מכוח תפקיד זה מוקנות לו סמכויות משפטיות רחבות, ובהן הוצאת צווים מכוח החקיקה החלה באזור ומכוח המשפט הבינלאומי. כאשר הוא מפעיל את סמכויותיו, הוא פועל כרשות מנהלית ולכן מחויב להפעילן מתוך שיקול דעת עצמאי.
העימות בין השר לבין האלוף בלוט התפתח בעקבות החלטתו של בלוט להוציא צו מנהלי נגד פעיל הימין טל ינון דרדיק, וזאת מכוח סמכותו המעוגנת בתקנות ההגנה (שעת חירום) 1945.ככלל, מקור סמכותו של המפקד הצבאי באיו"ש באופן כללי הוא בפרק ט לצו בדבר הוראות ביטחון לפיו יש לו הסמכות להטיל צווי הגבלה וגם לעצור מעצר מנהלי. ואולם, לגבי תושבים ישראלים באיו"ש בדרך כלל משתמשים בסמכות הנתונה בחוק הישראלי: באשר למעצר מנהלי, חוק סמכויות שעת-חירום (מעצרים), התשל"ט-1979, מסמיך את שר הביטחון להורות על מעצר מנהלי; באשר למגבלות האחרות – מקור הסמכות הוא בסעיפים108-109 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 כאשר כאן הסמכות היא בידי המפקד הצבאי. הצו הוצא על בסיס חומר מודיעיני והמלצת שב"כ בעקבות חשדות למעורבותו באירועי אלימות כלפי פלסטינים, לרבות חשד לביצוע מעשה מגונה. במסגרת הצו הוטלו על דרדיק מגבלות מנהליות, כולל הרחקה ממקום מגוריו וחיובו לשהות במעצר בית מנהלי בבית חמותו. בהמשך דרדיק נעצר בעקבות הפרה של הצו. הוא הגיש ערר לוועדת העררים הצבאית, שקיבלה את הערר בשל פגמים שנפלו בהוצאת הצו. בעקבות החלטה זו, הודיע שר הביטחון כי הנחה שלא לחדש את הצו נגד דרדיק וכי יש להתמודד עם העניין בדרכים אחרות. ערעור שהגישו האלוף בלוט ופרקליטות מחוז ירושלים לביהמ"ש המחוזי בירושלים על החלטת ועדת העררים, נדחה. בית המשפט קבע כי יש להותיר את דרדיק במעצר בית, אך כי לא ניתן להורות על החזקתו בבית חמותו ללא הסכמתה. בית המשפט הבהיר כי מן המידע המודיעיני שהובא בפניו עולה כי נשקף מדרדיק סיכון לביטחון האזור ולכן הייתה הצדקה להוצאת הצו המנהלי נגדו.רועי שרון "נדחה ערעורו של האלוף בלוט בעניין מעצר המתיישב טל דרדיק" כאן (9.8.26).
חוק-יסוד: הצבא קובע כי הצבא נתון למרות הממשלה, וכי השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון. אין ויכוח כי המשמעות היא שהדרג הצבאי בישראל כפוף לדרג המדיני. סעיף 3 לאותו חוק קובע כי הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי וכי הוא נתון למרותה של הממשלה וכפוף לשר הביטחון.
המצב הזה מעלה כמה שאלות: האם, למשל, הממשלה ושר הביטחון יכולים להורות לרמטכ"ל כל הוראה, גם כזו העוסקת בסוגיות צבאיות מקצועיות מובהקות (כמו מאיזה כיוון לתקוף, באילו מטוסים ועוד); האם הוראה כזו צריכה להינתן לרמטכ"ל דווקא, או יכולה להינתן לכל מפקד? והאם יש מגבלות מיוחדות על סמכות הממשלה ושר הביטחון כאשר מדובר באלוף פיקוד מרכז, המוגדר על-פי המשפט הבין-לאומי כריבון באיו"ש? מדובר בשאלות מורבות, שהתשובות עליהן אינן חד משמעיות.
במקרה הזה, השאלה המרכזית היא האם שר הביטחון יכול להורות לאלוף פיקוד מרכז כיצד להפעיל את סמכויותיו באיו"ש, כאשר לפי החקיקה התפקיד הזה ניתן באופן מפורש לאלוף עצמו.
לנו נראה כי גם אם לדרג המדיני יש סמכות רחבה, הרי שבמקרים שבהם החוק מעניק סמכות מפורשת למפקד הצבאי, יש להגביל את סמכות השר הביטחון לתת לו הוראות.
בעניין זה יש להבחין בין קביעת מדיניות כללית, הנתונה לסמכותו של הדרג המדיני, לבין התערבות בהחלטה פרטנית. כאשר אלוף פיקוד המרכז מפעיל את סמכותו להוציא צו מנהלי נגד אדם מסוים, לבטלו או להאריכו, עליו לפעול בהתאם לכללי המשפט המנהלי ולהפעיל שיקול דעת עצמאי, המבוסס על חומר מודיעיני, תשתית עובדתית והערכה מקצועית של גורמי הביטחון. שר הביטחון מצדו, אינו מוסמך להורות לאלוף כיצד להכריע במקרה קונקרטי או להכתיב את תוצאת ההליך. התערבות כזו עלולה להיחשב כהתערבות פסולה בשיקול הדעת של המפקד הצבאי ואף להביא לפסילת ההחלטה בבג"ץ.
ההבחנה המתוארת דומה להבחנה בה נקט בית המשפט העליון בפסק הדין בעניין תיקון מס' 37 לפקודת המשטרה.בג"ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון נ' הכנסת (נבו 2.1.2025). אמנם המשטרה היא גוף אזרחי הנתון למרות הממשלה כשהשר לביטחון לאומי הוא השר הממונה עליה, בעוד שצה"ל כפוף לשר הביטחון – נראה כי פסק הדין משקף עיקרון רחב לגבי היחסים בין הדרג המקצועי ומדיני בשני המקרים: הדרג המדיני רשאי לקבוע מדיניות וסדרי עדיפויות, אך אינו רשאי להחליף את שיקול דעתו של הגורם המקצועי או לתת הוראות פרטניות.
חשוב להבהיר שלשר הביטחון יש אמנם סמכות להתוות מדיניות כללית, אבל גם היא לא חסינה מביקורת שיפוטית. היא חייבת להיות כפופה לכללי המשפט המנהלי ולהתקבל כדין, על בסיס שיקולים ענייניים, בהליך תקין ובהתאם לעקרונות הסבירות, המידתיות והאיסור על שיקולים זרים. בהקשר של איו"ש, הפעלת הסמכויות צריכה להיעשות בכפוף למגבלות המשפט הבינלאומי.
בקיצור – לדעתנו, בהקשר של הפעלת כלים וסמכויות שניתנו למפקד הצבאי במפורש, שר הביטחון אינו מוסמך להורות לאלוף הפיקוד איך להפעיל את סמכותו באופן פרטני, ובוודאי שלא בלא להסתמך על תשתית עובדתית ועניינית.
גם כאן - התשובה היא לא. מסקנה זו נובעת מהעקרונות שבחוק־יסוד: הצבא וכן מהוראות הפיקוד העליון.
בכל הנוגע למינוי קצינים בכירים (אל"מ ומעלה), הוראות הפיקוד העליון מבחינות בין שני גורמים:הפ"ע 3.0228 "הקצונה בצה"ל – עקרונות קידום ומינוי – בשירות הסדיר ובשירות המילואים".
- הרמטכ"ל הוא "הרשות הממנה" – הוא בוחר את המועמדים ומגבש את השיבוצים.לגבי דרגת אל"מ -הרמטכ"ל יכול להסמיך גורם מטעמו לעמוד בראשות דיוני השיבוצים.
- שר הביטחון הוא "הרשות המאשרת" – הוא מוסמך לאשר את המלצת הרמטכ"ל או שלא לאשרה.
לכן, הליך המינוי מבוסס על שיתוף פעולה בין השניים, ולא על החלטתו הבלעדית של אחד מהם.
הוראות הפיקוד העליון קובעות שהסמכות להדיח נתונה בידי המפקד, כאשר הרמטכ"ל הוא הגורם המוסמך במקרים של קצינים בדרגת אל"מ ומעלה. מכאן ששר הביטחון אינו מוסמך להדיח קצינים בכירים.
התשובה היא כן. בהתאם להנחיות היועצת המשפטית לממשלה בעניין "מינויים בתקופת בחירות" ולעקרונות שנקבעו בפסיקה ביחס לפעילותה של ממשלת מעבר, בתקופת בחירות נדרש ריסון מוגבר מצד הדרג הפוליטי. ככלל, יש להימנע מביצוע מינויים קבועים למשרות בכירות, אלא אם קיים צורך חיוני בכך. הנחיות אלה חלות גם ביחס למינויים במערכות ביטחוניות, לרבות בצה"ל, החל מדרגת אלוף, ככל שיש בהם מעורבות של הדרג הפוליטי. הובהר עם זאת, כי יש לתת את הדעת לצרכים הייחודיים של הגופים הביטחוניים במישור המבצעי-ביטחוני ולאופי הליכי המינוי הנערכים בהם. מכאן כי בתקופת בחירות קיימת מגבלה (אף אם לא מניעה מוחלטת) על מינוי קצינים בכירים.
