שיטת ממשל

כאשר מדברים על שיטות ממשל (או על סוגי משטרים), הכוונה היא לטיב היחסים ומאזן הכוחות ההדדי בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. מרבית מדינות העולם נחלקות לשני סוגים של שיטות ממשל: שיטת ממשל פרלמנטרית ושיטת ממשל נשיאותית. בין שני סוגים "טהורים" אלה ישנם מספר סוגי כלאיים של משטרים.

כיצד ניתן להבחין בין משטר פרלמנטרי למשטר נשיאותי?

כדי להבחין בין משטרים פרלמנטריים למשטרים נשיאותיים ניתן להיעזר בשתי שאלות מנחות:

1. מי בוחר את ראש הרשות המבצעת?
במשטרים נשיאותיים נבחר הנשיא בבחירות ישירות על-ידי האזרחים בעוד שבמשטרים פרלמנטריים נקבע ראש הממשלה על-ידי הפרלמנט, מכוח היותו ראש מפלגת הרוב השלטון.

2. האם הרשות המבצעת (הממשלה) תלויה ברשות המחוקקת (הפרלמנט)?
במשטר פרלמנטרי ראש הרשות המבצעת והממשלה שלו תלויים באמון הפרלמנט ויכולים להיות מודחים על-ידו בכל עת בדרך של הצבעת אי אמון. במשטר נשיאותי, לעומת זאת, נבחר ראש הרשות המבצעת (נשיא) לתקופת כהונה קבועה, ואינו יכול להיות מודח על-ידי הפרלמנט, אלא במקרים חריגים ביותר.

דגם המשטר הנשיאותי נחשב לקרוב ליותר לתיאוריית הפרדת הרשויות, היות ושתי הרשויות - המחוקקת והמצבעת - נבחרות בנפרד ואינן יכולות להדיח זו את זו. בדגם המשטר הפרלמנטרי קיים מיזוג רשויות: הרשות המבצעת צומחת מתוך הרשות המחוקקת, תלוייה באמונה, אך גם יכולה בנסיבות מסויימות להביא לפיזורה המוקדם.

כאמור, מרבית המדינות בעולם הן בעלות משטר פרלמנטרי או נשיאותי. החלוקה היא במידה רבה היסטורית-תרבותית. מרבית מדינות אירופה ומדינות בעלות מסורת שלטונית בריטית הינן בעלות משטר פרלמנטרי. לעומת זאת, מרבית הרפובליקות מחוץ לאירופה הינן בעלות משטר נשיאותי. ביניהן - כל מדינות אמריקה (למעט קנדה וחלק ממדינות הקריביים הקטנות), מרבית מדינות אפריקה, הפיליפינים, אינדונזיה והרפובליקות המרכז-אסייתיות.

 דוגמאות למדינות בעלות שיטת ממשל פרלמנטרית

היוצאים מן הכלל: משטרים נשיאותיים-למחצה

כפי שהוזכר, במשטרים פרלמנטריים ראש הממשלה עומד בראש הרשות המבצעת, הוא הדמות הפוליטית המרכזית ובעלת העצמה, אך הוא אינו נושא בתואר "ראש המדינה" (Head of State). בתואר זה נושא מונרך (מלך, קיסר, דוכס, סולטאן) או נשיא. בכל מקרה, לראשי מדינה במשטרים פרלמנטריים יש תפקיד בעלי אופי סמלי-ייצוגי.

מבין הנשיאים יש הנבחרים באופן עקיף ויש הנבחרים בבחירות ישירות על-ידי האזרחים. באופן כללי ניתן לומר כי נשיאים הנבחרים בבחירות ישירות זוכים לסמכויות מעט רחבות יותר. לפיכך, חלק מהחוקרים מתייגים את המדינות הפרלמנטריות עם נשיאים הנבחרים ישירות כנשיאותיות למחצה. אולם בעיני מרבית החוקרים, עצם העובדה שנשיא נבחר ישירות אינה מספקת כדי לסווג מדינה כנשיאותית-למחצה. רק במקרה שהוא אוחז בעצמה פוליטית ממשית וחולק את הסמכות הביצועית עם ראש הממשלה (כמו במקרה של צרפת) המדינה תשוייך לדגם המשטר הנשיאותי-למחצה. 

• מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שבראשן עומד מונרך: אוסטרליה, בלגיה, בריטניה, דנמרק, הולנד, יפן, מלזיה, נורווגיה, ניו-זילנד, נפאל, ספרד, קמבודיה, קנדה, שוודיה ותאילנד.
• מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שבראשן עומד נשיא שאינו נבחר בבחירות ישירות: איטליה, אסטוניה, אתיופיה, גרמניה, הודו, הונגריה, יוון, ישראל ולטביה.
• מדינות בעלות משטר פרלמנטרי שבראשן עומד נשיא שנבחר בבחירות ישירות: אוסטריה, אירלנד, בולגריה, טורקיה, ליטא, סלובניה, סלובקיה, פולין, פורטוגל, פינלנד וצ'כיה.

משטר נשיאותי-למחצה (Semi-Presidentialism)
משטר נשיאותי-למחצה הוא משטר המערב מאפיינים פרלמנטריים עם נשיאותיים. במשטרים מסוג זה ראשות הרשות המבצעת מתחלקת בין נשיא - הנבחר ישירות על-ידי האזרחים לתקופת כהונה קבועה ואינו אחראי בפני הפרלמנט - ובין ראש ממשלה אשר חייב להיתמך על-ידי רוב פרלמנטרי. מארג היחסים בין הרשות המחוקקת למבצעת בסוג משטר זה תלוי בזהות הפוליטית של שני האישים המאיישים את המשרות. אם הנשיא וראש הממשלה משתייכים לאותה מפלגה מתקיים למעשה משטר נשיאותי, שכן הנשיא ממנה בפועל את ראש הממשלה ואת השרים. ראש הממשלה פועל במקרה כזה רק כשלוחו של הנשיא בזירה הפרלמנטרית. בעיתות כאלה של "ממשלה מאוחדת" הנשיא נהנה ואוחז בפועל בכל הסמכויות הביצועיות, ושולט בפרלמנט באמצעות ראש הממשלה. אולם אם הנשיא וראש הממשלה הם יריבים - כלומר בעיתות של "ממשלה מפולגת" - מתקיים באמת משטר מעורב: הנשיא אוחז רק בסמכויות הנתונות לו על-פי החוקה ואילו ראש הממשלה אוחז בעוצמה לא מבוטלת. הנשיא אמנם ממנה את ראש הממשלה, אך יכול למנות לתפקיד רק מועמד שמאחוריו עומד רוב פרלמנטרי.

הדוגמא הידועה ביותר למשטר מסוג זה היא צרפת (מאז 1958). במרבית הזמן התקיימה "ממשלה מאוחדת" ועל-כן התקיים בפועל משטר בעל מאפיינים נשיאותיים. אולם בשלוש תקופות (1988-1986, 1995-1993 ו-2002-1997) נותר מצב של "ממשלה מפולגת", מצב שהצרפתים מכנים "מגורים משותפים" (cohabitation). בפעם הראשונה נאלץ הנשיא פרנסואה מיטראן למנות את ז'ק שיראק השמרן לראשות הממשלה בעקבות ניצחון השמרנים בבחירות לפרלמנט ב-1986.  במהלך השנתיים העוקבות התרכז מיטראן בסמכויות שהוקצו לו על-פי החוקה (בעיקר מדיניות חוץ) והותיר את הזירה הפנימית לשיראק. תקופה זו באה לקיצה ב-1988 כאשר מיטראן זכה בתקופת כהונה נוספת ופיזר את הפרלמנט. בבחירות הפעם ניצח השמאל. המקרה השני של "מגורים משותפים" נוצר ב-1993, כאשר מיטראן נאלץ פעם נוספת למנות ראש ממשלה שמרן בעקבות ניצחון הימין בבחירות לפרלמנט. תקופה זו נמשכה שנתיים, עד לניצחון שיראק בבחירות הנשיאותיות של 1995. בפעם השלישית נאלץ שיראק למנות לראשות הממשלה את ליונל ז'וספין הסוציאליסט. בתקופה זו שנמשכה קרוב לחמש שנים שיראק היה משותק במובנים רבים. רפורמות שהוא התנגד אליהן הועברו ביוזמת ז'וספין ללא יכולת התנגדות מצד הנשיא.

פרלמנטרי או נשיאותי? היתרונות והחסרונות של שיטות הממשל

הפולמוס אודות שיטת הממשל העדיפה הוא אחד היסודיים ביותר בתחום חקר המוסדות והפוליטיקה ההשוואתית. ניתן למנות מספר יתרונות משמעותיים לכל דגם של משטר. 

בין היתרונות שיש לשיטה נשיאותית:

• תרגום ישיר ושקוף של רצון הבוחר: נשיאים נבחרים באופן ישיר על-ידי הציבור ועל-כן מבטאים בצורה דמוקרטית יותר את העדפות הרוב. ראשי ממשלות, לעומת זאת, נבחרים באופן עקיף על-ידי חברי פרלמנט וייתכנו מצבים פוליטיים בהם מכהן ראש ממשלה שלא נתמך על-ידי מרבית הציבור. נשיאים, הנהנים ממנדט ישיר, עשויים לפיכך לזכות ללגיטימציה גבוהה יותר בהשוואה לראשי ממשלות.
• יציבות ומשילות: העובדה שהנשיאים נבחרים לתקופת כהונה קבועה ואינם יכולים להיות מודחים על-ידי הפרלמנט, מקנה למערכת הפוליטית יציבות רבה. לנשיאים יש יותר פנאי לעסוק בהנהגת המדינה, היות ומעמדם אינו נמצא באיום מתמיד מצד הרשות המחוקקת. בשיטה נשיאותית ראש הרשות המבצעת - הנשיא -ממנה בוחר את "הנבחרת" שלו (חברי הקבינט) כשהוא משוחרר כמעט כליל מאילוצים תוך-מפלגתיים ומאילוצים קואליציוניים. יציבות זו עשוייה להיות מתורגמת גם ליכולת משילות טובה יותר.
• הפרדת רשויות אפקטיבית: בגלל שהנשיא והרשות המבצעת אינם יוצאים מהפרלמנט אלא נפרדים ממנו לגמרי, מתאפשרת ביקורת הדדית אפקטיבית יותר בין הרשויות.

בין החסרונות שיש לשיטה נשיאותית:

• חוסר גמישות: ייתכן כי נשיא שנבחר על-ידי רוב הציבור מתגלה בדיעבד כחסר כישורים הולמים. במקרים כאלה, קיים קושי רב להחליפו היות והוא נבחר לתקופת כהונה קבועה ואינו זקוק לאמון הפרלמנט. בשיטה פרלמנטרית קיימת יותר גמישות ביחס לראש הרשות המבצעת וניתן להחליף ראש ממשלה באמצע כהונתו וללא הכרח בבחירות כלליות.
• הקצנה של התחרות הפוליטית: מכיוון שבחירות לנשיאות הן משחק סכום אפס (יש מנצח אחד בלבד), הן יוצרות תחרות פוליטית של של מנצחים לעומת מפסידים. המפסידים מודרים מכוח ביצועי למשך כל תקופת כהונת הנשיא הנבחר. בתנאים אלה התחרות הפוליטית מקוטבת הרבה יותר בהשוואה לשיטות פרלמנטריות המעודדות לעיתים קרובות תיאום ושיתוף פעולה בין המפלגות השונות.
• סכנה להתנגשות בין רשויות: מדעני מדינה רבים טוענים ששיטה נשיאותית טומנת בחובה סכנה פוטנציאלית של התנגשות בין רשויות. התנגשות כזו עלולה לגרום לשיתוק המערכת ולקשיי משילות חמורים. חמור מזאת, הניסיון ההיסטורי מלמד שבמצבים בהם נשיא מכהן עומד מול רוב פרלמנטרי עויין, קיימת סכנה של גלישה לפרקטיקות לא-דמוקרטיות (שלטון צבאי או נשיא המפזר את הפרלמנט ומכריז על שלטון יחיד).

לקריאה נוספת

חזן, ראובן. 1998. "לא פרלמנטרי ולא נשיאותי: שינוי שיטת הבחירות ודפוס המשטר בישראל",פוליטיקה, גיליון 2, עמ' 97-111.

 Elgie, Robert (ed.), 1999. Semi-Presidentialism in Europe. Oxford: Oxford University Press

Lijphart, Arend, 1999. Patterns of Democracy - Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press

Linz, Juan J. and Arturo Valenzuela (eds.), 1994. The Failure of Presidential Democracy, Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press