ממשלות מיעוט: מוצא אפשרי ממבוי סתום?

למאמר דעה של יוחנן פלסנר בנושא ממשלת מיעוט >>

לעמוד בחירות 2026 >>

מיקום הממשלה בכנסת ישראל | Photo by Yonatan Sindel/Flash90

על-פי סקרי המנדטים האחרונים, ובהתחשב בהצהרות של מפלגות בדבר אי-שיתוף פעולה עם מפלגות אחרות, קיים סיכוי ממשי שאף "גוש" לא יגיע למספר המיוחל של 61 מנדטים. אחרי שתי מערכות הבחירות של 2019, מצב דומה הוביל לכך שלא הוקמה ממשלה ונקלענו לבחירות "חוזרות" תוך זמן קצר.

אבל זה אינו התסריט היחידי. חוק יסוד: הממשלה, שמפרט את הליך הרכבת ממשלה, קובע ש"הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון". המשמעות היא שאין דרישה לרוב של 61 ח"כים לפחות לצורך הרכבת ממשלה. מספיק רוב פשוט/רגיל, כלומר יותר תומכים ממתנגדים.

אכן, בהצבעה על הקמת "ממשלת השינוי" ב-2021 תמכו בממשלה החדשה 60 ח"כים, מול 59 מתנגדים ונמנע אחד – והממשלה הושבעה כדין. אפשר לדמיין גם תסריטים מובהקים יותר של ממשלות מיעוט: למשל ממשלה שתושבע בתמיכה של 54 ח"כים, התנגדות של 52 ח"כים ו-14 ח"כים נוספים שנמנעים או נעדרים מההצבעה. זהו לכל הפחות תסריט שאינו דמיוני, ולפי פרסומים שונים בתקשורת כבר נידון בקרב שחקנים פוליטיים. יתרה מכך, אף שממשלת מיעוט היא דגם נדיר בנוף הפוליטי הישראלי, זהו דגם שלטוני מוכר שבנסיבות מסוימות יכול להיחשב כרע במיעוטו.

בסקירה זו נבחן אילו נסיבות פוליטיות ומוסדיות מגבירות את הסבירות להקמתן של ממשלות מיעוט, כיצד הן משיגות תמיכה פרלמנטרית, ומהם התנאים המשפיעים על יציבותן ועל יכולתן לקדם מדיניות.

ממשלות מיעוט – הגדרה, שכיחות ודגמים

בשיטות ממשל פרלמנטריות, הממשלה תלויה באמון הפרלמנט. עם זאת, תלות זו אינה מחייבת בהכרח קיומו של רוב פרלמנטרי התומך בממשלה ושנציגיו חברים בה. ממשלה שהסיעות המשתתפות בה מחזיקות בפחות ממחצית המושבים בפרלמנט מכונה ממשלת מיעוט.

ממשלות כאלה רחוקות מלהיות תופעה חריגה בדמוקרטיות פרלמנטריות. מחקר השוואתי שבחן את סוגי הממשלות בדמוקרטיות פרלמנטריות בין השנים 1990–2020 מצא שבערך שליש מהן היו ממשלות מיעוט.Bonnie N. Field and Shane Martin, eds. (2022). Minority Governments in Comparative Perspective. Oxford University Press. גם התמונה העכשווית מצביעה על שכיחות ניכרת של התופעה: נכון לאוגוסט 2026, במרבית הדמוקרטיות הפרלמנטריות החברות בארגון ה-OECD (18 מתוך 26) מכהנות ממשלות רוב, ובשמונה מדינות (31%) מכהנות ממשלות מיעוט: נורווגיה, אסטוניה, דנמרק, הולנד, פורטוגל, סלובניה, ספרד ושוודיה. 

כפי שנראה בהמשך, ישנם סוגים שונים של ממשלות מיעוט. מה שעוד מעניין הוא שלא תמיד ראש הממשלה מגיע מהסיעה הגדולה ביותר בפרלמנט. זהו אמנם המצב במרבית המקרים – אך קיימים גם מקרים שבהם ראש הממשלה מגיע מהמפלגה השנייה או השלישית בגודלה. כך, נכון לאוגוסט 2026, ראשי הממשלה באוסטריה, סלובניה, ספרד ושוודיה אינם מגיעים מהמפלגות הגדולות ביותר בפרלמנט. בלטביה, ראש הממשלה הוא אפילו לא ראש המפלגה הגדולה ביותר בקואליציה (ראו לוח 1 להלן).

אפשר להבחין בין ממשלות מיעוט על פי שני ממדים מרכזיים. הראשון נוגע להרכב הממשלה: ממשלת מיעוט חד-מפלגתית לעומת ממשלת מיעוט קואליציונית. ממשלת מיעוט חד-מפלגתית מורכבת מנציגים של מפלגה אחת בלבד, אף שלמפלגה זו אין רוב בפרלמנט. ממשלת מיעוט קואליציונית כוללת שתי מפלגות או יותר, שגם יחד אין להן רוב פרלמנטרי. מבין שמונה ממשלות המיעוט בדמוקרטיות פרלמנטריות ב-OECD, בשבע מדינות מדובר בממשלות קואליציוניות – ורק בנורווגיה מכהנת ממשלה חד-מפלגתית.

הממד השני הוא אופן השגת התמיכה הפרלמנטרית. ממשלה יכולה להסתמך על תמיכה קבועה של מפלגה או מפלגות שאינן חברות בה, או לנסות לגייס רוב אד-הוק בכל הצבעה והצבעה. במקרה הראשון, המכונה לעיתים "confidence and supply", מפלגה שאינה מצטרפת לממשלה מתחייבת לתמוך בה בנושאים מרכזיים הנוגעים להישרדותה. מדובר בראש ובראשונה בהצבעות אמון ובאישור התקציב, ולעיתים גם בנושאי מדיניות נוספים. בתמורה עשויה המפלגה התומכת לקבל התחייבויות מדיניות, תקציבים או הישגים אחרים, מבלי לקבל תפקידי שרים. מידת הפורמליות של ההסדרים משתנה ממקרה למקרה.

במקרה השני, הממשלה אינה נשענת על שותפה קבועה מבחוץ. היא נדרשת להשיג רוב משתנה בהתאם לנושא שעל סדר היום. במצב כזה, הממשלה נדרשת לנהל משא ומתן מתמשך עם מפלגות שונות בפרלמנט. זהו מצב נדיר הרבה יותר, המחייב תרבות פוליטית של שיתוף פעולה בין הקואליציה לאופוזיציה. קנדה התאפיינה בעבר בממשלות מיעוט מסוג זה – למשל, בחלק מהזמן, בכהונת הממשלות החד-מפלגתיות בראשות המפלגה השמרנית בשנים 2011-2006. 

לוח 1. ממשלות בדמוקרטיות פרלמנטריות – תמונת מצב נוכחית (אוגוסט 2026)

 

באילו נסיבות מוקמות ממשלות מיעוט?

כדי להבין מה מביא לכינונן של ממשלות מיעוט יש להביא בחשבון גם את כללי המשחק המוסדיים, וגם את מבנה המערכת המפלגתית והתמריצים של המפלגות השונות. עם זאת, אין להתעלם גם מחשיבותם של גורמים "רכים יותר" – כמו תרבות פוליטית של שיתופי פעולה בין קואליציה לאופוזיציה, או היסטוריה של ממשלות מיעוט. 

כללי הרכבת הממשלה

גורם מרכזי הוא הכללים הנוגעים להליכי הרכבת הממשלה. אפשר להבחין בין דגמים שונים בהקשר זה: הדגם הנוקשה ביותר כולל דרישה לרוב מוחלט בהצבעת האמון (או הצבעת הסמכה, investiture vote) בעד הממשלה החדשה; דגם נוקשה מעט פחות, הקיים בישראל, דורש רוב רגיל בהצבעת אמון; ויש גם דגמים שבהם קל הרבה יותר להרכיב ממשלה – למשל דגם בו הממשלה קמה אלא אם יש רוב מוחלט נגדה (מה שמכונה "פרלמנטריזם שלילי", כמו למשל בשבדיה), או דגמים שבהם אין בכלל הצבעת אמון (למשל בקנדה ונורבגיה; אם כי בכל משטר פרלמנטרי, הפרלמנט יכול להפיל או להחליף את הממשלה בהמשך באמצעות הצבעת אי-אמון). יש גם דגמים מורכבים יותר – למשל מדינות הדורשות רוב מוחלט בסיבוב או הסיבובים הראשונים, אבל לאחר מכן מאפשרות הקמת ממשלה בקלות רבה יותר (למשל בגרמניה ובספרד).ראו מחקר המפרט את הדגמים ומציע רפורמה בהליך הרכבת הממשלה בישראל.

באופן טבעי, במדינות שבהן אין דרישה פורמלית שממשלה חדשה תזכה בהצבעת אמון בפרלמנט, קל יותר לממשלה שאינה נהנית מרוב להיכנס לתפקיד. במדינות שבהן נדרשת הצבעת כזו, הממשלה נדרשת לגייס תמיכה פרלמנטרית כתנאי להקמתה, אך גם במקרה כזה – במיוחד אם הרוב הנדרש הוא רוב רגיל (כמו בישראל) – ממשלת מיעוט עדיין אפשרית. הדבר יכול להתרחש כאשר מפלגות שאינן מצטרפות לממשלה כחברות מלאות עדיין תומכות בה בהצבעת ההסמכה, או נמנעות/נעדרות. בישראל, שבה כאמור נדרש רוב פשוט בלבד בהצבעת האמון, הימנעות כזו יכולה להספיק כדי שממשלת מיעוט תקום. 

פיצול מפלגתי וקושי ליצור קואליציית רוב

גורם מרכזי נוסף הוא מבנה המערכת המפלגתית. מערכת מפלגות מפוצלת, במיוחד כזו שבה אין מפלגות גדולות, עשויה להקשות על הגעה לרוב פרלמנטרי שיתמוך בממשלה. בנוסף, מרחק אידיאולוגי בין שותפות פוטנציאליות או מחלוקות בנושאי יסוד עשויים להפוך קואליציית רוב לבלתי אטרקטיבית עבור חלק מהמפלגות. במצבים כאלה, ממשלת מיעוט עשויה לשמש פתרון ביניים: מפלגות מסוימות יכולות "לסבול" את הקמתה של ממשלה שאינן רוצות להצטרף אליה, מבלי לשאת במלוא האחריות הקואליציונית הכרוכה בישיבה בממשלה.

ספרד מספקת דוגמה מובהקת לנסיבות כאלה. מאז שהפכה לדמוקרטיה, לאורך חלק ניכר מהשנים מפלגות אזוריות המייצגות מיעוטים לאומיים (קטלונים, בסקים) תמכו מבחוץ בממשלות מיעוט. למפלגות כאלה קיים קושי אידיאולוגי להיות שותפות מלאות בממשלה הלאומית, אך הן מעוניינות להביא הישגי מדיניות לאזורים אותם הן מייצגות. כך נוצרה אפשרות לעסקה פוליטית: הממשלה הלאומית מקבלת תמיכה פרלמנטרית שמאפשרת לה לשרוד ולקדם את מדיניותה, ואילו המפלגות האזוריות מקבלות בתמורה הישגים נקודתיים בנושאים חשובים להם, בעיקר משאבים או סמכויות ברמה האזורית. כך הן יכולות להשפיע מבלי לשאת באחריות הישירה לניהול הממשלה המרכזית.

נסיבות אחרות המעודדות היווצרות של ממשלות מיעוט קשורות להתחזקותן של מפלגות רדיקליות מימין ומשמאל בשני העשורים האחרונים, זאת על חשבון מפלגות הזרם המרכזי (המיינסטרים). מצד אחד, ככל שהשוליים התחזקו כך נהיה קשה יותר להקים ממשלת רוב ללא מפלגות הרדיקליות. מצד שני, המפלגות המתונות שללו שיתוף פעולה מלא עם המפלגות האלה. הסדר של ממשלת מיעוט אִפשר להסתמך על תמיכת מפלגה רדיקלית לצורך הקמת הממשלה או הישרדותה, אבל להימנע מלהעניק לה תפקידי שרים ומעורבות מלאה בניהול הרשות המבצעת.

בשוודיה, למשל, לאחר הבחירות ב-2022 הקימו מפלגות הימין-מרכז המתונות ממשלת מיעוט ללא מפלגת השוודים הדמוקרטים (Sweden Democrats), שהייתה גדולה יותר מכל אחת משלוש מפלגות הקואליציה. המפלגה, שנחשבת לסמן ימני קיצוני, תמכה בממשלה מבחוץ. ארבע המפלגות חתמו על הסכם טידו (Tidö Agreement), שהסדיר את שיתוף הפעולה ביניהן ואת התמיכה הפרלמנטרית בממשלה.

בדנמרק, לאחר הבחירות שנערכו מוקדם יותר השנה, הוקמה ממשלת מיעוט הנסמכת על תמיכה חיצונית של ברית אדומים-ירוקים – הנחשבת לסמן שמאלי קיצוני במערכת הפוליטית. המקרים האלה מדגישים את ההבחנה בין השתתפות מלאה בממשלה לבין תמיכה בה מבחוץ. ככל שמפלגות רדיקליות מתחזקות, אך מפלגות המיינסטרים אינן מעוניינות בהשתתפותן המלאה בממשלה, תמיכה מבחוץ עשויה לשמש חלופה להצטרפות לקואליציה.

בהקשר זה חשוב לציין גם צד חיובי אפשרי לממשלות מיעוט: הן מאפשרות תמיכה מבחוץ והשתתפות מסוימת בתהליכי קבלת ההחלטות של מפלגות המייצגות ציבורים מוחלשים, או מיעוטים, שמטעמים שונים מתקשים להצטרף לממשלה. כאן ישראל משמשת דוגמה מובהקת: סיעה ערבית מעולם לא הייתה חברה רשמית בממשלה, אך לפחות בשני מקרים פעלו בישראל ממשלות מיעוט שהסתמכו על תמיכה מבחוץ של סיעות ערביות: כך בממשלות רבין ופרס בשנים 1996-1993, ששרדו בזכות תמיכה מבחוץ של הסיעות הערביות חד"ש ומד"ע וחמשת המנדטים שלהן (לאחר פרישת ש"ס מהממשלה ב-1993, הסיעות שהרכיבו אותה מנו 56 מנדטים בלבד – והיא לא הייתה שורדת מבלי תמיכת הסיעות הערביות); וכך גם לפחות בחלק מתקופת כהונתה של ממשלת השינוי (2022-2021), אז הייתה רע"מ חברה רשמית בקואליציה אך לא בממשלה. 

האם ממשלות מיעוט יציבות פחות?

אחד הדיונים המרכזיים בספרות ההשוואתית נוגע ליציבותן של ממשלות מיעוט. התפיסה המסורתית גרסה כי ממשלה כזו צפויה להיות פחות יציבה, שכן היא אינה יכולה להסתמך באופן אוטומטי על רוב פרלמנטרי. מפלגות התומכות בממשלה מבחוץ אינן מחויבות אליה בהכרח באותה מידה כמו מפלגות החברות בה, והן יכולות להסיר את תמיכתן ביתר קלות. בנוסף, ממשלת מיעוט עלולה להיתקל בקשיים בקידום מדיניותה בפרלמנט.

עם זאת, ההשוואה בין ממשלות רוב לממשלות מיעוט אינה כה פשטנית. יציבות ממשלות תלויה גם בגורמים כגון מבנה הקואליציה, פיצול המערכת המפלגתית והכללים המוסדיים. כך, למשל, ממשלת מיעוט עשויה להיות יציבה כאשר היא נהנית מהסדר תמיכה ברור, בעוד שממשלת רוב קואליציונית עשויה להתמודד עם מחלוקות פנימיות משמעותיות.

לכללי האי-אמון ופיזור הפרלמנט יש חשיבות מיוחדת בהקשר זה. ככל שהפלת הממשלה או הקדמת הבחירות מחייבות תנאים מחמירים יותר, כך הממשלה יכולה להמשיך לכהן גם כאשר אין לה רוב קבוע התומך בה.

בישראל, מצד אחד המנגנון של אי-אמון קונסטרוקטיבי, המחייב את הפרלמנט להציג ממשלה חלופית שתזכה לתמיכה של לפחות 61 ח"כים כתנאי להפלת הממשלה המכהנת, עשוי לחזק את יציבותה של ממשלת מיעוט; אבל מצד אחר, 61 ח"כים יכולים להפיל את הממשלה מבלי להקים ממשלה חלופית – באמצעות חקיקת חוק התפזרות הכנסת. לכן הישרדותה של ממשלת מיעוט מחייב תמיכה קבועה מבחוץ שתמנע מצב שבו יש לממשלה 61 מתנגדים ברורים בכנסת. 

יכולת המשילות וקידום מדיניות

שאלה נפרדת היא יכולתה של ממשלת מיעוט לקדם מדיניות ולחוקק. לכאורה, העובדה שלממשלה אין רוב במליאת הפרלמנט אמורה להקשות עליה לקדם את סדר היום שלה. בפועל, גם כאן הממצאים ההשוואתיים מורכבים יותר.

כאמור, ממשלות מיעוט יכולות לגייס תמיכה ממפלגות שאינן חברות בהן, בין אם באמצעות הסכמים קבועים ובין אם באמצעות משא ומתן נקודתי סביב הצעות חוק ומדיניות. במובן זה, ממשלת מיעוט משנה את דפוס קבלת ההחלטות: במקום שהממשלה תסתמך מראש על רוב קואליציוני בכל הצבעה, היא נדרשת לעיתים קרובות לנהל משא ומתן עם מפלגות שאינן חברות בה.

כאשר קיימת תמיכה קבועה מבחוץ, ההבדל בין ממשלת מיעוט לבין ממשלת רוב עשוי להיות מצומצם יחסית. לעומת זאת, כאשר התמיכה נקבעת מחדש בכל סוגיה, אי-הוודאות הפרלמנטרית גדולה יותר.

גם לזהות המפלגות התומכות מבחוץ עשויה להיות משמעות. כאשר מדובר במפלגות בעלות בסיס אזורי או סקטוריאלי מוגדר, התמיכה עשויה להתבסס על עסקה פוליטית שבה הממשלה מקבלת תמיכה בנושאים כלליים ובתמורה נענית לדרישות הנוגעות לציבור שהמפלגה מייצגת. כאשר מדובר במפלגה אידיאולוגית, התמיכה עשויה להיות מותנית בהסכמה על מספר מצומצם של נושאי מדיניות. לעומת זאת, כאשר הממשלה נדרשת לגייס רוב משתנה ממספר רב של מפלגות, עלויות המשא ומתן עשויות להיות גבוהות יותר. 

סיכום

ממשלות מיעוט הן דגם מוכר בשיטות ממשל פרלמנטריות. אף שממשלות רוב הן עדיין הצורה השכיחה יותר, העובדה שכ-31% מהדמוקרטיות הפרלמנטריות החברות ב-OECD מכהנות כיום תחת ממשלת מיעוט ממחישה כי המצב הזה ממש אינו חריג. 

הסקירה מלמדת כי אין "ממשלת מיעוט" אחת. ממשלות כאלה נבדלות זו מזו בהרכבן, במידת הפורמליות של התמיכה הפרלמנטרית שהן מקבלות ובאופן שבו הן מגייסות רוב לצורך הישרדותן וקידום מדיניותן. ממשלת מיעוט יכולה להישען על הסכם תמיכה קבוע עם מפלגות שאינן חברות בה, או להידרש למשא ומתן מחודש כמעט בכל הצבעה משמעותית. הבדלים אלה משפיעים מאוד על מידת הוודאות הפוליטית ועל יכולתה של הממשלה לפעול. 

גם נסיבות היווצרותן של ממשלות מיעוט מגוונות. לעיתים הן מתאפשרות בשל כללי המשחק המוסדיים, ובמיוחד כאשר אין דרישה לרוב מוחלט בהצבעת ההסמכה. במקרים אחרים הן נוצרות משום שפיצול מפלגתי, מרחק אידיאולוגי או הסתייגות של מפלגות מסוימות משותפות קואליציונית מקשים על הרכבת ממשלת רוב. במצבים כאלה, תמיכה מבחוץ עשויה לאפשר למפלגות להשפיע על מדיניות הממשלה מבלי להצטרף אליה ולשאת במלוא האחריות הכרוכה בישיבה בה. 

מכאן שגם מידת היציבות והמשילות של ממשלות מיעוט תלויה בכמה גורמים. היעדר רוב קואליציוני אינו הופך כשלעצמו ממשלה לבלתי יציבה, כשם שרוב פרלמנטרי אינו מבטיח בהכרח יציבות. מידת היציבות והיכולת לקדם מדיניות תלויות, בין היתר, במבנה המערכת המפלגתית, בזהות המפלגות התומכות בממשלה, באופי ההסדרים ביניהן ובכללים הנוגעים להפלת הממשלה. 

לכן, מנקודת מבט השוואתית, צריך לבחון באילו תנאים יכולה ממשלת לתפקד כממשלה יציבה ובעלת יכולת משילות. ממשלת מיעוט אינה פתרון קסם להיעדר רוב פרלמנטרי, אך היא גם אינה שקולה בהכרח לממשלה שאינה מסוגלת למשול ומשמשת רק בגדר "פלסטר זמני". במערכות שבהן קיימים מנגנונים המאפשרים את הקמתה, ובמיוחד כאשר אפשר לגבש הסדר תמיכה ברור עם מפלגות שאינן חברות בממשלה, היא עשויה להיות חלופה מוסדית למצב שבו אין אפשרות להרכיב קואליציית רוב. 

בהקשר הישראלי, משמעות הדבר היא שהיעדר רוב של 61 מנדטים אינו מחייב בהכרח בחירות חוזרות. כללי המשחק מאפשרים הקמת ממשלת מיעוט, אך האפשרות המעשית להקים ממשלה כזו ולתפקד באמצעותה תלויה בעמדותיהן של המפלגות וביכולתן להגיע להסדרים של תמיכה מבחוץ של סיעות מסוימות בממשלה.